IV SA/Gl 706/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant: staż. Anna Michalska po rozpoznaniu w dniu 04 października 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działający na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 nr 90, poz. 575 ze zm.) stwierdził u J. K. chorobę zawodową: [...], wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) – zwanym dalej w skrócie: rozporządzeniem. Rozstrzygnięcie oparto na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej. W toku postępowania administracyjnego ustalono nadto, że J. K. był zatrudniony: w "B" ([...] w latach [...]-[...]), w "C" (jako [...] w roku [...]–[...] miesięcy), w "D" w W.(jako [...] w latach [...]-[...]) i w "A" S.A. w B. (w latach [...] do nadal, z tym że w latach [...] do [...] r. jako [...], a od [...] r. jako [...],[...]. W toku postępowania dokonano analizy zebranego materiału dowodowego, w tym: karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej opracowanej przez zakład pracy w dniu [...] r. oraz przedstawiciela inspekcji sanitarnej w dniu [...]r., jak również protokół przesłuchania strony. Cytowana wyżej decyzja stała się przedmiotem odwołania "A" S.A. w B. z dnia [...] r., wniesionego do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.. W tych ramach Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu odwołania zauważono, że w orzeczeniu lekarskim, będącym podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji, stwierdzono, iż czynnikiem [...], który wywołał chorobę jest [...] oraz [...]. Pierwsza z wymienionych substancji (składnik [...]) nie występuje w ogóle w środowisku pracy w jakim pracował J. K.. Odnośnie drugiego czynnika stwierdzono, że cyt. "Nie można wykluczyć, że [...] wchodzi w skład [...] używanego do [...], z którego wykonane są [...]" (przy produkcji których w/w uczestniczył). Spółka zaakcentowała, że stwierdzenie "nie można wykluczyć" to określenie jedynie dopuszczające możliwość występowania czynnika [...] w środowisku pracy. Przepisy regulujące to zagadnienie wymagają jednak pewności w tym względzie. I tak w § 2 rozporządzenia określono te kwestie jednoznacznie. W tych ramach strona podkreśliła, że w tej sprawie nie występuje wysokie prawdopodobieństwo, że choroba zawodowa powstała na skutek czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z tych względów nie można mówić o chorobie zawodowej, której definicję zawiera art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673). Zauważono dalej, że przepisy regulujące kwestie chorób zawodowych posługują się jedynie domniemaniem, z którego wynika, że wystarczy by pracownik miał styczność ze źródłem mogącym powodować chorobę zawodową dla uznania, że ta choroba zawodowa powstała właśnie z tej przyczyny. Domniemanie to jednak – jak każde inne – można obalić dowodem przeciwnym. Przyjętym przez lekarza za przyczynę powstania choroby czynnik [...] [...] nie występuje w ogóle w [...] z którymi miał styczność J. K.. Jak wynika z informacji uzyskanych od producenta tych [...] przedmiotowy środek [...] nie jest stosowany do ich produkcji. Innym, nie mniej istotnym – w ocenie Spółki – faktem, jest okoliczność, że badanie J. K. zostało przeprowadzone w dniu [...] r., tj. w dziesięć miesięcy po zaprzestaniu przez wymienionego pracy z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim. W tym czasie nie miał on styczności ze środowiskiem pracy. Nasuwa się więc wniosek, że czynniki [...] występują nie w środowisku pracy lecz w środowisku, w którym stale przebywa chory, być może w tzw. środowisku domowym. W wyniku poczynionych spostrzeżeń Spółka wnioskowała o przeprowadzenie ponownych badań celem stwierdzenia faktycznej a nie domniemanej przyczyny powstania [...] u J. K.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby – zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podkreślono dalej, że w sprawie J. K. uzupełniono dochodzenie epidemiologiczne. W tych ramach ustalono, że chory pracował w latach [...] do nadal w S.A. "A" w B. jako [...],[...] i [...], gdzie miał zawodowy kontakt z czynnikami [...] i [...] – [...],[...],[...],[...],[...]. W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy uzupełniono o orzeczenie lekarskie Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Wywiad uzupełniono o dane o narażeniu zawodowym z dostępnej dokumentacji lekarskiej, w tym z Poradni [...] i z badań okresowych, potwierdzające występowanie zmian o charakterze [...]. Organ odwoławczy zaznaczył więc, że lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych w konkluzjach orzeczeń rozpoznali u J. K. [...] pochodzenia zawodowego w okresie remisji i zakwalifikowali rozpoznane schorzenie do poz. [...] wykazu chorób. Organ wyjaśnił dalej, że w przypadku chorób o charakterze [...] nie jest wymagane przekroczenie normatywów higienicznych czynników szkodliwych oraz czasu ekspozycji. Wystarczającym jest stwierdzenie obecności w środowisku pracy czynników [...], które wywołały chorobę. W tych ramach podkreślono, że potwierdzony został w tej sprawie kontakt z [...], która w swoim skaldzie może zawierać [...], przy uwzględnieniu wyników [...], badania [...], dokumentacji lekarskiej, [...] eliminacji zawodowej. Wszystkie te okoliczności dały podstawę do rozpoznania u J. K. [...] pochodzenia zawodowego. W dalszej kolejności organ drugiej instancji przytoczył ogólne zasady orzekania w przedmiocie chorób zawodowych, a wynikające z § 2 i § 5 rozporządzenia. Reasumując przyjęto, że fakt rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnych placówek medycznych musiały skutkować w tej sprawie wydaniem decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, "A" S.A. w B. wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że pismem z dnia [...] r. nr [...] Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. zwrócił się do PWIS w K. z prośbą o przeprowadzenie uzupełniającego cyt. "dochodzenia epidemiologicznego mającego na celu wnikliwą analizę całego środowiska pracy badanego ze szczególnym uwzględnieniem obecności w nim [...] oraz [...]...". Strona skarżąca zauważyła, że ponownych i szczegółowych badań środowiska pracy nie przeprowadzono. Mimo to w zaskarżonej decyzji przyjęto założenie, że w środowisku pracy takie czynniki występują. Zarzucono dalej, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W tych ramach powtórzono zarzuty zawarte w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie nie można w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem ustalić, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Umieszczenie określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych ma ten skutek, iż jeśli u pracownika lekarz stwierdził chorobę ujętą w wykazie i jeżeli inspektor sanitarny stwierdził, że pracownik był narażony na działanie czynnika szkodliwego, to powstałe schorzenie bezwzględnie należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż organ odwoławczy przyjął, iż czynnikiem chorobotwórczym występującym w środowisku pracy skarżącego była [...], która w swoim składzie "może" zawierać [...]. Godzi się tu zauważyć, iż jednostka diagnostyczna drugiego stopnia , a to Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przed wydaniem swojej opinii z dnia [...] r. nr [...]. zwrócił się do organu odwoławczego pismem z dnia [...] r. o uzupełnienie dochodzenia epidemiologicznego poprzez przeprowadzenie "wnikliwej analizy całego środowiska pracy badanego, ze szczególnym uwzględnieniem obecności w nim [...] i [...] oraz związków z [...]". Organ odwoławczy pismem z dnia [...] r. zlecił organowi I instancji uzupełnienie dochodzenia epidemiologicznego w wyżej naprowadzonym kierunku. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. organ I instancji nie przedstawił jakichkolwiek nowych ustaleń, powołując się na dotychczasowe ustalenia dochodzenia epidemiologicznego. W piśmie powtórzono , iż skarżący miał kontakt z [...], która "może zawierać w swoim składzie [...], jednak nie potwierdzono zawartości tej substancji w [...] badaniami laboratoryjnymi – brak możliwości wykonania analiz [...] przez Laboratorium Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.". Powyższe prowadzi zatem wprost do wniosku, iż nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny - w wyniku oceny warunków pracy skarżącego, iż bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zdiagnozowana u niego choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Innymi słowy nie stwierdzono w sposób określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia, czy faktycznie [...] występowała w środowisku pracy J. K.. Jak już wspomniano wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ prowadzący niniejszą sprawę nie sprostał tym wymogom, a dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktyczne naruszały art. 7 k.p.a. i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Skoro bowiem Laboratorium Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nie było w stanie wykonać analiz [...] w kwestii obecności w niej [...], to organ prowadzący postępowanie winien był zwrócić się do innej placówki badawczej lub biegłego o wydanie stosownej opinii w tym przedmiocie ( art. 84 § 1 k.p.a.) czego nie uczynił. Konsekwencja tego jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 77 i 80 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powyższej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań. Po pierwsze zatem organ winien uzupełnić dochodzenie epidemiologiczne, w szczególności w kierunku wskazanym w piśmie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. , a w zależności od jego ustaleń, przed wydaniem stosownej decyzji , ewentualnie podjąć starania o uzyskanie uzupełniającej opinii jednostki diagnostycznej.