IV SA/Gl 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] Wnioskiem, złożonym do protokołu w dniu [...] r., G.W. domagała się przyznania zasiłku celowego na pokrycie zaległości za dostawę gazu i kosztu montażu licznika gazowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiono G.W. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów montażu licznika gazowego i spłatę zaległości w opłatach za gaz. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. i art. 3 ust. 4 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że dochód wnioskodawczyni wyniósł [...] zł. i jest równy kryterium ustawowemu, a przesłanką predysponującą do udzielenia jej pomocy jest niepełnosprawność, dlatego kwalifikuje się ona do pomocy bezzwrotnej. Jednakże pokrycie kosztów montażu licznika gazowego i spłata zaległości w opłatach za gaz nie stanowi celu pomocy społecznej i nie leży w możliwościach finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. W odwołaniu G. W. zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie i wniosła o jego uchylenie oraz opisała swoją trudną sytuację życiową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, iż odwołująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą [...]. Ma zaległości w opłatach za gaz na kwotę [...] zł. i z tego powodu został jej zdjęty licznik, którego koszt ponownego założenia wynosi [...] zł. Z relacji pracownika socjalnego i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że odwołująca ma w mieszkaniu remont i pomalowany pokój, zakupiła nową wannę i kuchnię gazową oraz obiady jada u matki. Jedyny jej dochód stanowi zasiłek stały w wysokości [...] zł. miesięcznie i dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł., spełnia zatem formalne wymogi określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku celowego. Jednak trudna sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej w C. nie pozwala na zaspokojenie potrzeb odwołującej, a spłata zaległości nie jest celem pomocy społecznej, jak również opłata za ponowne podłączenie licznika gazowego w związku z powstaniem tych zaległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.W. wyraziła swoje niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji organu odwoławczego. Odpowiadając na skargę, Kolegium nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty i czynności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jest uprawniony do uwzględnienia skargi również z uwagi na uchybienia inne niż wskazane przez samą stronę skarżącą. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że oba te rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie jako ustawa o pomocy społecznej. Istotą zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest to, iż służy on zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Przepis art. 39 ust. 2 wymienia przykładowo przykłady takich potrzeb. Wynika z nich, iż zaspokojenie potrzeb bytowych obejmuje mieszkanie, korzystanie z pomocy zdrowotnej i wyżywienia. Zarazem jednak, istnienie obok zasiłku celowego takich form pieniężnej pomocy społecznej jak zasiłek stały, czy zasiłek okresowy przekonuje, że cechą zasiłku celowego jest pewna incydentalność potrzeby bytowej, którą ma ten zasiłek pokryć. Decyzja wydawana w oparciu o powyższy artykuł jest decyzją o charakterze uznaniowym, stąd organ administracji publicznej wydający decyzję o przyznaniu niezbędnej pomocy musi każdorazowo ustalić: czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą by taką pomoc otrzymywać oraz czy organ dysponuje środkami finansowymi by taką pomoc udzielić. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz w oparciu o stosowane odpowiednio, na podstawie jej art. 14, przepisy K.p.a. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz jego oceny, a także rozważenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotne dla tej sprawy okoliczności zostały należycie udowodnione i wykazane. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nadto, w wydanym rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że obie te decyzje opierają się na niepełnym materiale dowodowym, a ich uzasadnienia mają charakter zbyt ogólnikowy. Odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego pomimo spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy została na przesłance z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przy stwierdzeniu zatem, że skarżąca spełnia przesłankę kryterium dochodowego warunkującą przyznanie prawa do pieniężnego świadczenia z pomocy społecznej, organy były obowiązane rozważyć w dacie złożenia wniosku czy zgłaszana potrzeba odpowiada celom ustawy o pomocy społecznej, czy jest niezbędna do codziennej egzystencji skarżącej, czy mieści się w możliwościach organu w ramach przyznanych mu środków oraz jakie są faktyczne koszty utrzymania, z uwzględnieniem wnioskowanej potrzeby zabezpieczenia dostaw gazu. Zatem zobowiązane są do dokonania oceny, czy w danych okolicznościach faktycznych sprawy przyznanie wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawczyni i umożliwiłoby jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W razie zaistnienia wskazanych okoliczności istnieje możliwość odmowy przyznania pomocy społecznej jedynie wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź przekraczałoby to możliwości organu. W przekonaniu Sądu organy orzekające nie poczyniły takich ustaleń tylko przyjęły, że wnioskowana potrzeba, w szczególności spłata zaległości i opłata za ponowne podłączenie licznika gazowego w związku z powstaniem tych zaległości oraz trudna sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej w C. nie pozwala na jej zaspokojenie. Przyznanie skarżącej pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od jej sytuacji materialnej i żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przypomnieć również należy, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Wyznacznikami ustalenia prawa do nich są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który mają być one przyznane, z drugiej natomiast możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zaakcentować przyjdzie, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej pomocy społecznej na opłacenie rachunków za gaz w sytuacji, gdy jego dostawa została skarżącej przerwana właśnie z uwagi na zaległości płatnicze. Zważywszy, że skarżąca nie dysponuje środkami finansowymi na opłacenie zaległych rachunków, na co wskazywała w toku postępowania, uzyskanie pomocy społecznej na ten cel być może umożliwić wznowienie dostawy gazu do jej mieszkania. Co do zasady udzielenie pomocy społecznej na powyższy cel odpowiada celom pomocy społecznej, w tej sytuacji nie można argumentować, jak uczynił to organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, iż niecelowe jest przyznanie zasiłku na opłacenie rachunków w sytuacji, gdy doszło już do odcięcia dostaw gazu. Jednocześnie zauważyć należy, iż do akt administracyjnych niniejszej sprawy nie załączono żadnych informacji dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w C. w czasie, gdy rozpatrywał wnioski skarżącej oraz liczby osób i rodzin objętych pomocą tego Ośrodka. Dopiero analiza takich dokumentów pozwoliłaby zweryfikować twierdzenie organu pierwszej instancji o ograniczonych możliwościach płatniczych Ośrodka oraz konieczności zaspokajania w pierwszej kolejności tych potrzeb jego podopiecznych, które zapewniają ochronę ich zdrowia i życia. Niewątpliwie uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, co jednakże należy rozważyć w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Zważyć należy, iż w rozpatrywanym przypadku uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wymogom tym nie odpowiada, a stosownego postępowania w tym zakresie nie przeprowadził również organ drugiej instancji, czym naruszył przepis art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 7 maja 1985 r. o sygn. akt II SA 318/85 Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu, na mocy art. 77 K.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić go. Obowiązkiem organu jest przeanalizowanie każdego przeprowadzonego dowodu, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z przytoczonych powyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przedstawione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń w zakresie sytuacji i potrzeb skarżącej mógł spowodować nieuzasadnioną odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy może być bowiem tylko ocena zgromadzonego przez organ administracji pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnego lub zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku ustalenia organu noszą cechy dowolności. Oba organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i w konsekwencji brak jest w niej zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało stwierdzonymi przez Sąd uchybieniami i niemożnością należytej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem materialnym. Z tego powodu decyzje organów pomocy społecznej obu instancji jako wadliwe należało uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach, ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyników wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., mając na uwadze treść art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 5 i 7 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczy ona odmowy przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy.