IV SA/Gl 714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, , , po rozpoznaniu w dniu 12 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na pismo Spółdzielni A w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę P.S. w dniu 11 kwietnia 2016 r. złożył w Spółdzielni A w C. wniosek o udostępnienie kopii: protokołu obrad Walnego Zebrania członków Spółdzielni z [...] r. protokołów obrad Zarządu Spółdzielni w roku 2016 r., umów zawartych przez Spółdzielnię z osobami trzecimi w okresie ostatnich 3 lat oraz umów o pracę wraz z wysokością wynagrodzenia, zawartych przez Spółdzielnię z członkami jej Zarządu. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2016 r. organ poinformował stronę, że protokoły obrad Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni oraz Zarządu znajdują się na stronie internetowej Spółdzielni. Ponadto umowy zawarte z osobami trzecimi stanowią tajemnicę handlową i nie zostaną udostępnione. Jednocześnie umowy o pracę i wysokość wynagrodzenia pracowników mogą zostać udostępnione wyłącznie za ich zgodą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na pismo organu z dnia 27 kwietnia 2016 r. P. S. wyraził swoje niezadowolenie z odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podniósł, że stanowisko organu narusza Statut Spółdzielni, art. 18 § 2 pkt 3 Prawa Spółdzielczego, art. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta obejmuje rozpatrywanie skargi na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.i.p.) wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji : 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Należy także stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, jak wynika z ust. 2 cytowanego przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Spółdzielnia A w C. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Nie budzi wątpliwości, że Spółdzielnia nie mieści się w pojęciu władzy publicznej, czyli w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest ona bowiem organem państwowym lub samorządowym, ani nie sprawuje w ich imieniu funkcji publicznych. Nie można jej również zakwalifikować do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Problematyczne może być natomiast zaliczenie Spółdzielni do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym także do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 (dostępnej w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Podzielając pogląd wyrażony w tej uchwale Sąd w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, gdyż bezspornie nie mieszczą się one w kategorii organów władzy publicznej. Ich działalności nie można również utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółdzielnie nie dysponują też majątkiem publicznym ani nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą także do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach, nie są też podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Skoro Spółdzielnia nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia żądanej informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., to tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Ponadto informacje, które posiada Spółdzielnia, nie mają waloru informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia uprawnień skarżącego jako członka Spółdzielni trzeba stwierdzić, że sprawa realizacji jakichkolwiek uprawnień przysługujących członkom spółdzielni wobec spółdzielni mieszkaniowej nie jest sprawą z zakresu działania administracji publicznej, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jak wykazano powyżej spółdzielnie mieszkaniowe nie są "władzą publiczną" ani podmiotami wykonującymi "zadania publiczne". Cechy charakteryzujące stosunek, jaki zachodzi pomiędzy spółdzielnią, a jej członkami wskazują, że nie występuje tutaj tzw. władztwo administracyjne, a więc stosunek nadrzędności przejawiający się tym, że rozstrzygnięcie o treści konkretnego uprawnienia lub obowiązku podmiotu podporządkowanego charakteryzuje się jednostronnością, spółdzielnia i członek spółdzielni są podmiotami równorzędnymi. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. (sygn. akt IV CSK 342/06 LEX nr 238969) stwierdził, że stosunek członkostwa w spółdzielni jest stosunkiem cywilnoprawnym i działania podejmowane przez spółdzielnię, które dotyczą praw i obowiązków członków są działaniami w ramach tego stosunku, możliwość kwestionowania ich zasadności przez członka spółdzielni na drodze sądowej (przed sądem powszechnym) nie może być skutecznie podważana. Dostęp do informacji związanych z funkcjonowaniem spółdzielni mieszkaniowych nie jest zatem sprawą z zakresu prawa publicznego, ale prawa prywatnego, stąd może on być ewentualnie dochodzony przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym, skarga na pismo Spółdzielni z dnia 27 kwietnia 2016r., nie pozostaje we właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.