IV SA/Gl 715/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi A S. A. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził u J. P. chorobę zawodową - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, która to choroba została wymieniona w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115), zwanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 30 lipca 2002 r. W jej uzasadnieniu organ, potwierdzając fakt zatrudnienia J.P. w warunkach narażenia na szkodliwe działanie hałasu, tj. pracę w okresie 1971-2007 w "A" w B. kolejno na stanowiskach [...] [91-98 dB(A)], [...] [92-93 dB(A)],, [...] [98 dB(A)],, [...] [80 dB(A)], [...] [83 dB(A)] oraz [...] [73-78 dB(A)] podkreślił, że była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych, gdzie rozpoznano wyżej wymienioną chorobę zawodową. Po analizie dokumentacji medycznej lekarze orzecznicy stwierdzili, iż w latach 90 mimo stwierdzonego obustronnego ubytku słuchu i zalecenia pracy w hałasie nie przekraczającym 80 dB(A) J. P. nadal pracowała w latach 1991-2002 na stanowisku zagrożonym hałasem, stwarzającym ryzyko uszkodzenia narządu słuchu oraz rozpoznali z "przeważającym prawdopodobieństwem" chorobę zawodową narządu słuchu. W odwołaniu pełnomocnik pracodawcy A S.A. w B. wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia, któremu zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że w okresie od 1 września 1991 r. do 30 listopada 2007 r. J.P. pracując jako [...] i [...] była narażona na hałas o faktycznym natężeniu 79-84 dB/A i 73-78 dB/A, tym samym naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika należy przyjąć, że w tym okresie J.P. pracowała tylko na [...], generujących hałas poniżej 80 dB, a wskazanie w skierowaniach na badania na narażenie pracą w hałasie powyżej 80 dB podyktowane było profilaktyką i chęcią zapewnienia ewentualnej możliwości powierzenia jej pracy na stanowisku [...], na którym faktycznie panuje hałas przekraczający 80 dB. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji oparł się na stwierdzeniu zawartym w dokumentacji medycznej, iż: "w latach 90 mimo stwierdzonego obustronnego ubytku słuchu i zalecenia pracy w hałasie nie przekraczającym 80 dB/A Pani J.P. nadal pracowała w latach 1991-2002 na stanowisku zagrożonym hałasem, stwierdzającym ryzyko uszkodzenia narządu słuchu". Nie sposób zgodzić się z takim stwierdzeniem, gdyż od dnia 1 września 1991 r. do dnia 30 listopada 2007 r. J. P. nie pracowała na stanowisku zagrożonym hałasem ponad dopuszczalne normy, co potwierdza postępowanie uzupełniające przeprowadzone u odwołującej spółki w dniu [...] r., do którego ustaleń nie odniósł się organ sanitarny, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz § 8 i 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie nowe rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego § 11 ust. 1 nakazuje do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów tego rozporządzenia z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne, dotyczy to zwłaszcza wydanego orzeczenia lekarskiego. Podkreślił, iż obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, znajduje się w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. pod tą samą pozycją, co w załączniku do nieobowiązującego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Organ wskazał, iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że J. P. w latach 1971-2007 pracowała w "A" w B. kolejno na stanowiskach [...] oraz [...] w oddziale produkcyjnym, gdzie była eksponowana na hałas o poziomach przekraczających normy higieniczne i wpływający negatywnie na narząd słuchu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że w okresie całej swojej aktywności zawodowej J.P. pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego, a jej niedosłuch mający kliniczne cechy uszkodzenia słuchu typowego dla przewlekłego urazu akustycznego oraz fakt wieloletniego narażenia na hałas przekraczający normy istotnej szkodliwości dla narządu słuchu pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej stwierdzonej w orzeczeniu lekarskim. Nadto, odwołujący pracodawca był poinformowany pismem z dnia [...] r., w trybie art. 10 K.p.a., o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy i nie zgłosił żadnych uwag do toczącego się postępowania w sprawie choroby zawodowej nie znanych do tej pory organom inspekcji sanitarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego pracodawcy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu związku przyczynowego ubytku słuchu stwierdzonego u J. P. z warunkami pracy oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na definicję choroby zawodowej zawartą w art. 235¹ Kodeksu pracy uznał, że organ odwoławczy całkowicie pominął przedstawioną w odwołaniu argumentację i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Zatem wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy również orzeczenie lekarskie uznać trzeba za obarczone wadą nie pozwalającą na przyznanie waloru wiarygodnego środka dowodowego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w sprawie dotychczasowe stanowisko i przytaczając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje między innymi w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w art. 235¹, dodanym mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825) i obowiązującym z dniem 3 lipca 2009 r. stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje tym samym zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Trzeba mieć na uwadze, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji organu odwoławczego. W rezultacie według zapisów powołanego rozporządzenia należy oceniać postępowanie organów administracji. Wskazuje na to treść jego § 11 ust. 1, który stanowi, że z zastrzeżeniem postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem 3 września 2009 r., do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W tym stanie rzeczy, nie można odmówić mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wydanym na podstawie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., które mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) utraciło moc z dniem 3 lipca 2009r., albowiem czynności dokonane w toku postępowań wszczętych przed dniem 3 lipca 2009 r. pozostają skuteczne, a określenie definicji choroby zawodowej zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w całości bez wprowadzenia w nim zmian przejął art. 235¹ Kodeksu pracy. Jednostki orzecznicze właściwe do orzekania w zakresie chorób zawodowych zostały określone w § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. To lekarz, na podstawie wyników przeprowadzonych badań, w tym pomocniczych oraz dokumentacji medycznej pracownika, jak i przebiegu zatrudnienia, a także oceny narażenia zawodowego wydaje stosowne orzeczenie (por. § 5 ust. 1 i 2 w związku z § 6 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 3 i 5). W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stwierdzić należy, iż jeśli organ prowadzący postępowanie przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, a takim w warunkach niniejszej sprawy jest orzeczenie lekarskie, okaże się niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od określonej jednostki orzeczniczej, uzupełnienia orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.). Wprawdzie organ nie może sprzecznie z orzeczeniami lekarskimi dokonać rozpoznania choroby zawodowej we własnym zakresie, nie zwalnia to jednak organu od obowiązku dokonania dogłębnej oceny orzeczenia lekarskiego będącego w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., a jego ocena podlega kryteriom wskazanym w art. 80 K.p.a. Skoro orzeczenie lekarskie stanowi środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, to nie może budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. Zatem organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej pełnego i wyczerpującego uzasadnienia oraz wyjaśnienia, w sposób zrozumiały dla stron, zajętego w niej przez lekarzy stanowiska. Konieczność dokonania przez organ analizy orzeczenia lekarskiego jest niezbędna z uwagi na przywołane powyżej okoliczności, a podstawa jego działania w tym zakresie znajduje uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 80 i art. 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organu, opartej na prawidłowej opinii lekarskiej, musi sprowadzać się końcowo do jasnych wniosków wskazujących, czy istnieje choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, związek przyczynowo-skutkowy między środowiskiem pracy i jej powstaniem. Wydanie decyzji poprzedzić powinno wyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z warunkami pracy, jak również rozważenie zastrzeżeń wskazanych przez strony postępowania. W przeciwnym razie postępowanie nigdy nie sprosta wymogom pogłębiania zaufania strony do organów administracji (art. 8 K.p.a.), a wątpliwości co do prawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy mogą być zasadne. Tymczasem organ odwoławczy kontrolując postępowanie organu pierwszej instancji nie poddał ocenie jedynego stanowiącego podstawę wydania decyzji orzeczenia lekarskiego, będącego również środkiem dowodowym (czy jest rzeczowe i przekonywująco uzasadnione) oraz nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wszystkich okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, odnoszących się do konkretnie zgłoszonych w odwołaniu wątpliwości, stanowiących również podstawę zarzutów skargi złożonej do tut. Sądu. Wymaga zaakcentowania, że dla zakwalifikowania schorzenia słuchu wywołanego hałasem jako choroby zawodowej ustawodawca nakazał jej zdiagnozowanie i związanie z definicją prawną określoną w wykazie, która nie jest jednoznaczna z rozumieniem choroby w sensie medycznym (pozazawodowym). Biegli lekarze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. za okres narażenia zawodowego J.P. na hałas uznali lata 1971 - 2002 r. i po przeprowadzonej diagnostyce audiologicznej obejmującej audiometrię tonalną i impedancyjną oraz badanie obiektywne słuchowych potencjałów wywołanych z pnia mózgu ABR stwierdzili obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o zaznaczonej asymetrii uszkodzenia słuchu. Zdiagnozowali przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHZ wynoszące w UP 58 dB, a w UL 83 db (w oparciu o wynik ABR). Natomiast jako miarę uszkodzenia słuchu przyjęli obustronnie wielkość 58 dB, gdyż niedosłuch ucha lewego, gorzej słyszącego o charakterze pozaślimakowym jest pogłębiony patologią pozazawodową. Wskazanie na stronie pierwszej orzeczenia rodzaju schorzenia jako obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem i zaznaczenie w uzasadnieniu, iż niedosłuch ucha lewego ma charakter pozaślimakowy, co więcej pogłębiony patologią pozazawodową, nie jest ze sobą spójne oraz nie upoważnia do przyjęcia obustronnie wielkości niedosłuchu na poziomie 58 dB wobec wyższych pomiarów w uchu lewym. W ocenie Sądu orzeczenie lekarskie o tak niekonkretnej treści nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Powstała bowiem wątpliwość, co do rozpoznania schorzenia określonego jako choroba zawodowa, którą jest wyłącznie schorzenie widniejące w wykazie sporządzonym przez ustawodawcę, bowiem wydana w tym przedmiocie decyzja pozbawiona jest cech uznania administracyjnego. Nadto, mieszany charakter niedosłuchu nie jest typowy dla zawodowego urazu akustycznego. Zatem sporządzone w sposób nieprecyzyjny orzeczenie lekarskie wobec podniesionych wątpliwości nie może być uznane za wiarygodne. Dodatkowo, nie kwestionując prawidłowości poglądów naukowych wyrażonych w powołanej opinii Sąd zauważył, że nie wskazuje ona, czy ewentualne zmiany w zakresie przyjętego stanu faktycznego narażenia do 2002 r. oraz wyniki przeprowadzonych badań dopuszczają dokonaną w niej ocenę medyczną. Nie jest rzeczą lekarza orzekającego o chorobie zawodowej wyręczanie organów sanitarnych w ustalaniu stanu faktycznego, w tym warunków pracy (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), gdyż lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Niemniej jednak lekarz może wystąpić o uzupełnienie w tym zakresie materiału do podmiotów wskazanych w § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Przedstawiony w odwołaniu zarzut dotyczący okresu narażenia zawodowego w okresie pracy od 1 września 1991 r. do 30 listopada 2007 r. nie był również przedmiotem oceny organu odwoławczego. Ustalenia poczynione w oparciu o przywołane orzeczenie lekarskie, w którym postawiono tezę nie popartą stosowną, pełną argumentacją należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając się wyłącznie na nim oraz ustaleniach organu drugiej instancji nie można jednoznacznie stwierdzić czy schorzenie, na które cierpi J.P. jest chorobą zawodową. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, przez organ odwoławczy konieczne będzie dokonanie oceny ustaleń przyjętych przez organ pierwszej instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do tego, czy organ wyjaśnił wszystkie okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia choroby zawodowej z uwzględnieniem stanowiska Sądu, mając na uwadze, że stosownie do § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. organ może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 uzasadnia art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).