IV SA/Gl 718/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]r. nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.), odmówił wydania decyzji stwierdzającej u J.C. choroby zawodowej: zatrucia chemicznego metalami – ostrego albo przewlekłego lub ich następstw, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie oparto o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] r. nr [...], orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. nr [...] oraz o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ I instancji zrelacjonował przebieg toczącego się od [...] r. postępowania sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u strony. Podano, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję PIS w B. z dnia [...] r. stwierdzającą brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. C. określonej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych. Decyzja organu II instancji uprawomocniła się [...] r. na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie po oddaleniu skargi kasacyjnej J.C. od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wskazał w dalszej części uzasadnienia, iż w związku z brakiem zatrudnienia od [...] r. w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej oraz nie przedstawieniem przez stronę nowych okoliczności nadal brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Nadto sprawa została uznana za prawomocnie rozstrzygniętą wcześniej wydanymi decyzjami administracyjnymi utrzymanymi następnie przez sądy administracyjne. Argumentowano również, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że kwestionowanie pomiarów środowiska pracy przez J.C. jest bezpodstawne ponieważ nowe pomiary nie podważyły prawidłowości wcześniej dokonanych pomiarów i nie wykazało nieprawidłowości w prawomocnie zakończonym postępowaniu. Wszystkie orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek służby zdrowia zarówno w przedmiotowym postępowaniu jak i wcześniejszym jednoznacznie stwierdzają brak podstaw do rozpoznania zatrucia chemicznego metalami – ostrego albo przewlekłego lub ich następstw. J.C. w złożonym odwołaniu domagał się ponownego rozpoznania sprawy podnosząc, iż konsekwencją jego pracy w warunkach szkodliwych są kłopoty ze zdrowiem. Podał, że leczył się w poradni [...] oraz przebywał na oddziale [...]. Nadto podkreślono, iż zakład pracy nie wykonywał badań na wibrację. Ostatecznie w odwołaniu zrelacjonowano przebieg badań lekarskich jakim została poddana strona w toku postępowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ po zapoznaniu się z całością zebranego materiału dowodowego uznał, że sprawa została zakończona prawomocną decyzją PWIS w K. z dnia [...] r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym w przypadku tożsamości w/w spraw, brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, od chwili jej doręczenia jest nią związany. Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku w tej samej sprawie, tzn. po raz drugi nie może zapaść decyzja oparta o istniejący stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji już w sprawie wydanych. W konsekwencji organ po analizie sprawy uznał, iż występuje identyczność spraw, gdyż wszczęte z urzędu w dniu [...] r. postępowanie w sprawie występowania choroby zawodowej u J. C. dotyczy sprawy tożsamej ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą prawomocną decyzją PWIS w K. z dnia [...] r. W sprawie bowiem występują te same podmioty i ten sam stan prawny, niezmieniony jest także stan faktyczny sprawy dotyczący tej samej choroby, pomimo iż zmieniło się rozporządzenie w oparciu, o które rozstrzygano sprawę ( rozp. z 18 listopada 1983 r.), to zachowana została całość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. dotyczącym chorób zawodowych ( Dz. U. nr 132 poz. 1115). Organ zaznaczył, że zgodnie z wykładnią wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. sygn. akt III ARN27/1993 ( publ. OSNC 1994/2/43), gdy strona składa nowy wniosek, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii sprawy i tego samego rodzaju uprawnień to nadal tożsamość sprawy będzie istnieć także wtedy gdy zmieni się akt prawy stanowiący podstawę decyzji. Na marginesie organ II instancji poinformował J. C. o przekazaniu PPIS w B. jego wniosków o uznanie nowych chorób zawodowych do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. J.C. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego i materialnego, a w szczególności rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. oraz obrazę konstytucyjnych zasad dążenia do ustalenia prawdy. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie niekorzystnej dla niego decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ bezpodstawnie umorzył postępowanie pozbawiając skarżącego możliwości obrony jego praw. Organ II instancji pomimo przedstawienia przez skarżącego nowych okoliczności nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości i nie skierował strony na ponowne badania lekarskie. Nadto uznał sprawę za ostatecznie rozstrzygniętą i nie wziął pod uwagę okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Tym samym w ocenie skarżącego zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego – art. 7 i 8 k.p.a., według których organ miał obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo organ sanitarny nie wyjaśnił precyzyjnie swojego stanowiska i nie pouczył skarżącego o jego sytuacji prawnej. Nie czuwał także nad tym aby skarżący, który nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Ostatecznie skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił jego stanu zdrowia w aspekcie pracy wykonywanej z narażeniem na czynniki szkodliwe oraz obowiązującego stanu prawnego. Skarżący argumentował, że przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115) w § 7 pkt 3, odmiennie niż to miało miejsce w czasie obowiązywania rozporządzenia z 1983 r., wprowadzają formalne ograniczenie powtarzalności badań. W tej sytuacji skarżący miał prawo bez względu na okoliczność prawomocności do ponownego rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje administracyjne nie spełniają wymogów legalności, a właśnie pod tym kątem sprawowana jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej ( art.1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera rozstrzygnięcie nieznane zarówno na gruncie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów szczególnych dotyczących chorób zawodowych. Te ostatnie, i to zarówno w rozporządzeniu z 1983 r., jak i w rozporządzeniu z 2002 r., przewidują jedynie decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, oczywiście jako decyzje o charakterze merytorycznym. Na merytoryczny charakter decyzji I instancji wskazywałaby powołana w niej podstawa z art. 104 kpa. W takim wypadku ostatecznie można by uznać, że organowi podstawowego stopnia chodziło o wydanie drugiego z wymienionych rozstrzygnięć, a więc o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Takie wnioskowanie byłoby dopuszczalne w razie jednoznacznych przesłanek leżących u jego podstaw. Tymczasem decyzja I instancji wolna jest od takiej jednoznaczności. W swoich motywach powołuje się ona bowiem na brak nowych okoliczności sprawy oraz na prawomocne jej rozstrzygnięcie w pierwotnym postępowaniu. Są to te same okoliczności, które miał na uwadze organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania. Można zatem w sposób równie uprawniony wnosić, iż intencją organu I instancji było umorzenie postępowania, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przy takim zaś założeniu, zbieżne z nim stanowisko organu odwoławczego winno by prowadzić do wydania decyzji w trybie art. 158 § 1 pkt 1 kpa, a więc o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. W rezultacie owa niejednoznaczność rozstrzygnięcia o odmowie wydania decyzji ( mimo wydania decyzji), powinna była prowadzić do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem wydania decyzji przewidzianej przepisami prawa. Niezależnie od powyższych wywodów zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia także z innych przyczyn. Nawiązując do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w istocie zawiera ona ustalenie, że przedmiotowa sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., która wskutek wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 511/05 uzyskała w dodatku przymiot prawomocności. Chodzi zatem o wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawę nieważności decyzji w postaci powagi rzeczy osądzonej ( res indicata ). Podzielić należy pogląd o tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i w aspekcie stanu prawnego. Co do stanu prawnego to samo wejście w życie nowych przepisów nie daje podstaw do powtórnego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie choroby zawodowej, o ile nie uległy zmianie materialnoprawne przesłanki rozstrzygania o stwierdzeniu danej choroby. W przypadku choroby ujętej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych załącznik do rozporządzenia z 1983 r., która była przedmiotem pierwotnej sprawy, nowe rozporządzenie z 2002 r. nie wprowadziło tego rodzaju zmiany. Zmiana polega jedynie na wprowadzeniu katalogu substancji chemicznych, które muszą stanowić przyczynę zatruć dla bytu choroby zawodowej, aczkolwiek dopuszczenie w punkcie 57 pozycji 1 nowego wykazu "innych substancji chemicznych" w istocie otwiera ten katalog w sposób nieograniczony, a tym samym sprowadza pojęcie omawianej choroby do takiego samego ujęcia jak w poprzednim rozporządzeniu. Do ustalenia powagi rzeczy osądzonej niezbędne jest jednak również stwierdzenie tożsamości sprawy w zakresie stanu faktycznego. Zauważyć należy przy tym, że w przypadku zatruć przewlekłych i ich następstw także nowe rozporządzenie nie wprowadziło czasowych ograniczeń rozpoznania owej choroby zawodowej. Oznacza to, że nawet po zakończeniu narażenia zawodowego mogą pojawić się objawy przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi lub następstwa tych zatruć, które mogą być zakwalifikowane jako choroba zawodowa. Tak więc zgłoszenie wystąpienia tego rodzaju symptomów po dniu wydania decyzji ostatecznej stanowi nową okoliczność, która wymaga wyjaśnienia w ponownym postępowaniu administracyjnym. W dodatku na skutek zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej wydane zostały kolejne orzeczenia lekarskie przez jednostki uprawnione do diagnostyki chorób zawodowych. Zwłaszcza z treści orzeczenia placówki drugiego stopnia – Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. wynika, że po wydaniu poprzedniej ostatecznej decyzji skarżący w kolejnych latach był hospitalizowany, przy czym w latach [...] i [...] Klinika A stwierdziła u niego [...], zalecając obserwację w kierunku zaburzeń [...]. Tego rodzaju rozpoznanie nie było ujawnione w pierwotnym postępowaniu, co wynika z treści wydanych orzeczeń lekarskich. Skłoniło to Instytut do przeprowadzenia szerokich badań w warunkach szpitalnych w dniach od [...] do [...] r. Pod względem medycznym uprawnione jednostki dokonały zatem nowych, szczegółowych ustaleń, uwzględniających aktualny stan zdrowia skarżącego. Zarówno nowe diagnozy podczas leczenia podejmowanego po wydaniu poprzedniej decyzji, jak i nowe orzeczenia lekarskie placówek diagnostycznych stanowią elementy nowego, różnego od poprzedniego, stanu faktycznego, który nie pozwala na przyjęcie tożsamości tej sprawy ze sprawą poprzednio załatwioną. Wprawdzie ostateczne wnioski tych nowych orzeczeń lekarskich, o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, są zbieżne z poprzednimi, jednakowoż ocena tych orzeczeń, mających charakter opinii biegłego, wymaga już merytorycznego rozpatrzenia przez organy administracji sanitarnej. W konsekwencji musi być przeprowadzone postępowanie zakończone decyzją merytoryczną, a nie jego umorzeniem. Powołany przez organ odwoławczy wyrok tut. Sądu z dnia 11.IV. 2008 r. został wydany w odmiennych okolicznościach faktycznych. W tym stanie rzecz zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponieważ z wcześniejszych wywodów wynika istotna wadliwość także decyzji pierwszoinstancyjnej, dlatego niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy okazało się uchylenie również tej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracyjny uwzględni powyższą ocenę prawną, oceni zgromadzony materiał dowodowy i – o ile nie zajdzie potrzeba jego uzupełnienia – wyda merytoryczną decyzję, załatwiającą sprawę stosownie do art. 104 § 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. su.