IV SA/Gl 718/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 19 września 2017 r. nr XXXIV/673/2017 w przedmiocie zmiany nazwy osiedla w Mikołowie 1) stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska w Mikołowie uchwałą nr XXXIV/673/2017 z dnia 19 września 2017 r. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) zmieniła nazwę osiedla położonego przy ul. Waryńskiego z "osiedle Józefa Piłsudzkiego" na "osiedle Józefa Piłsudskiego" (§ 1). W § 2 stwierdziła, iż lokalizację i przebieg osiedla określa Załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Mikołowa. (§ 3). W § 4 stwierdzono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski w dniu 28 maja 2018 r za pośrednictwem Rady Miejskiej w Mikołowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). W uzasadnieniu skargi Wojewoda Śląski stwierdził, iż kompetencję do podjęcia uchwały Rada wywiodła z treści art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednakże, jak wynika z wyjaśnień przesłanych przez gminę w pismach z dnia 10 i 13 października 2017 r. "osiedle Józefa Piłsudzkiego" nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ani drogą wewnętrzną i nie stanowi jednostki pomocniczej gminy. Nazwa ta przypisana jest do zespołów mieszkaniowych, położonych przy ul. Waryńskiego (na osiedlu nie ma wydzielonych żadnych działek drogowych) i funkcjonuje w obrębie gminy Mikołów, m.in. na mapach oraz na przystankach. Właścicielem jest Skarb Państwa. Oznacza to zdaniem Wojewody, że Rada Miejska w Mikołowie naruszyła przepis art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przedmiotowe osiedle nie jest jednostką pomocniczą. Wojewoda zaznaczył przy tym, iż jego zdaniem naruszenie prawa nie ma w tym przypadku charakteru nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ brak w ogóle podstawy prawnej do działania Rady . Takiej podstawy nie może także stanowić art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Na postawie tego przepisu rada gminy może nadać nazwę dla terenu, który stanowi drogę publiczną lub drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.), a uchwała w tym przedmiocie stanowi akt prawa miejscowego. Osiedle Piłsudskiego w Mikołowie nie stanowi jednak drogi, ani publicznej ani wewnętrznej. Dalej Wojewoda zaznaczył, iż gdyby nawet uznać, że Rada może nadać nazwę dla terenu, który nie stanowi drogi, to uchwała w tej sprawie nie jest aktem prawa miejscowego, tylko uchwałą zwykłą, niepodlegającą ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Podstawą prawną do podjęcia takiego aktu jest bowiem wyłącznie przepis kompetencyjny - art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto rada mogłaby tego dokonać korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich, tj. w przypadku, gdy wyłącznym właścicielem terenu byłaby gmina. Jednakże właścicielem nieruchomości, na którym położone jest przedmiotowe "osiedle" jest Skarb Państwa, a Rada nie wystąpiła nawet o zgodę na zmianę nazwy, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru uchwała powyższa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Rada Miejska Mikołowa dokonując zmiany nazwy osiedla (które nie stanowi drogi publicznej ani też drogi wewnętrznej, ani też jednostki pomocniczej; nie stanowi również własności Miasta Mikołów), w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, istotnie naruszyła prawo. Przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak również i art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwestionowana uchwała bowiem nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym ostatnim przepisie prawa podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych, podlegałby publikacji. Organ nadzoru podkreślił, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada działania na podstawie i w granicach prawa. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (tak postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W świetle powyższego zdaniem Wojewody zakwestionowana uchwała istotnie narusza prawo, tym samym skarga jest uzasadniona. Wojewoda wskazał także iż z uwagi na upływ ustawowego terminu określonego wart. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały, jednakże w myśl art. 93 ust. 1 niezbędnym i uzasadnionym stało się wniesienie skargi do WSA . W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Mikołowa przekazując skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę rady Miejskiej w Mikołowie z dnia 19 września nr XXXIV/673/2017 w sprawie zmiany nazwy osiedla w Mikołowie i wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko co do oddalenia skargi wskazała, iż przedmiotem uchwały było sprostowanie nazwy osiedla położonego przy ul. Waryńskiego w Mikołowie, które na podstawie uchwały nr VI/33/89 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 13 września 1989r. w sprawie nazewnictwa ulic na terenie miasta Mikołowa, pkt III ppkt 2 uzyskało nazwę "osiedle Józefa Piłsudzkiego". Ponieważ nazwa ta zawiera omyłkę pisarską polegającą na błędzie w nazwisku Józefa Piłsudskiego, Rada Miejska postanowiła naprawić wskazany błąd dokonując zmiany objętej zaskarżoną przez Wojewodę Śląskiego uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. ,poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302- dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.994 - zwanej dalej "u.s.g.") - ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70). Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Rady Miasta w Mikołowie Nr XXXIV/673/2017 z dnia 19 września 2017 r. w sprawie zmiany nazwy osiedla w Mikołowie zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwraca uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo). Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny legalności uchwały Rady Miejskiej w Mikołowa z 19 września 2017r. w sprawie zmiany nazwy osiedla w Mikołowie gdzie jej przedmiotem było sprostowanie nazwy osiedla położonego przy ul. Waryńskiego w Mikołowie z nazwy z "osiedle Józefa Piłsudzkiego" na "osiedle Józefa Piłsudskiego", która to nazwa funkcjonowała w odniesieniu do przedmiotowego osiedla na podstawie uchwały nr VI/33/89 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 13 września 1989r. w sprawie nazewnictwa ulic na terenie miasta Mikołowa z punktu widzenia art. 5 , art. 18 u.s.g. i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wojewoda Śląski wskazał, że skoro przedmiotowe osiedle nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych ani drogą wewnętrzną i nie stanowi jednostki pomocniczej gminy to tym samym zakwestionowana uchwała narusza art. 5 u.s.g gdyż Rada nie miała uprawnień do zmiany nazwy osiedla i naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa. Całkowicie odmienny punkt widzenia zaprezentowała Rada Miasta w Mikołowie stwierdzając, że przedmiotowa uchwała została podjęta z uwagi na błąd pisarski istniejący w uchwale Miejskiej Rady Narodowej w Mikołowie z 13 września 1989r., gdzie obecnie nie zwracano się do właściciela –Skarbu Państwa o zgodę na zmianę nazwy osiedla w Mikołowie gdyż w 1989 r. została przeprowadzona procedura nadania nazwy osiedla i obecna uchwała jest jedynie sprostowaniem nazwy poprzez zamianę w słowie "Piłsudzkiego" litery "z" na "s". Dokonując oceny przedstawionych stanowisk we wskazanym zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż jakkolwiek Rada nie miała uprawnień w trybie art. 5 u.s.g. do zmiany nazwy osiedla to jednak naruszenie to nie ma charakter istotnego naruszenia prawa. Nazwa "osiedla Józefa Piłsudzkiego" w Mikołowie funkcjonowała w oparciu o uchwałę nr VI/33/89 podjętą przez Miejska Radę Narodową w Mikołowie w dniu 13 września 1989 r., a błąd ortograficzny w nazwie osiedla niewątpliwie należało sprostować na nazwę poprawną. Gdyby w podstawie prawnej wydanej uchwały Rada Miejska podałaby normę art. 18 u.s.g. zgodnie, z którą to do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej uznać należałoby wówczas, iż takie działanie jak będące przedmiotem skargi Wojewody mieściłoby się w jej kompetencjach, stąd w ocenie składu orzekającego, jakkolwiek Rada Miejska naruszyła prawo działając w zakresie wydanej uchwały w trybie art. 5 u.s.g. to jednak to naruszenie nie ma charakteru istotnego naruszenie prawa. Zasadnym jest natomiast zarzut Wojewody, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w skrócie: "u.o.a.p.") poprzez uznanie że stanowi ona akt prawa miejscowego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W § 4 Rada Gminy przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 ustawy u.o.a.p. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (pkt 10) jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445). Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.). Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały regulacje prawne – art. 5 u.s.g.( gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto.) nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać ją za akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie zawiera także żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Przy braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, powszechnie przyjmuje się bowiem, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. W ocenie Sądu takiego właśnie charakteru - aktu prawa miejscowego - zaskarżona uchwała nie ma. Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia jej wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że § 4 zaskarżonej uchwały nie ma umocowania prawnego, a w konsekwencji zapis ten w sposób istotny narusza prawo i jest sprzeczny z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. i art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.