IV SA/Gl 719/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...] działającego na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) przyznano T.K. zasiłek rodzinny, na jej czworo dzieci, w tym na: A.K. na okres od [...] do [...], małoletnich D., D. i A. na okres od [...] do [...] oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz wymienionych dzieci. Po wydaniu wskazanej decyzji organ wszczął ponowne postępowanie w sprawie przyznania T.K. zasiłku rodzinnego. Złożyła ona bowiem dwa oświadczenia – o zawarciu związku małżeńskiego przez córkę A. w [...] oraz o pobycie syna D. w [...] w W. W oparciu o złożone przez stronę oświadczenia, decyzją Nr [...] wydaną w trybie art. 155 k.p.a. Prezydent Miasta B. uchylił decyzję z dnia [...]. W następstwie tego decyzją Nr [...] odmówił stronie uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na rzecz jej syna D., gdyż przebywał on zdaniem organu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Decyzją Nr [...] odmówił stronie uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na rzecz córki A., gdyż zawarła ona związek małżeński. Decyzją Nr [...] przyznał stronie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci A. i D. Decyzja dotycząca odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na syna D. została przez T.K. zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które jednak nie uwzględniło złożonego przez stronę odwołania i utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta Miasta B., co do braku możliwości przyznania rodzicowi zasiłku rodzinnego na jego dziecko przebywające w [...]. Strona nie zgodziła się z poglądem prezentowanym przez organy administracji i wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą. Do skargi dołączyła dokumenty poświadczające ponoszenie przez nią odpłatności za pobyt syna w placówce [...]. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 673/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także decyzję Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...] i przekazał sprawę do jej ponownego rozpoznania. Jako przyczyny eliminacji wszystkich wymienionych rozstrzygnięć administracyjnych z obrotu prawnego wskazano uchybienia formalno-prawne, nie wypowiadając się co do słuszności zarzutów skarżącej. Wskazano jednak, iż art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi definicję zamkniętą, a w ramach przeprowadzonego postępowania brak było działań zmierzających do ustalenia charakteru prawnego instytucji, w której przebywał małoletni D.. W toku ponownego postępowania w sprawie organ zwrócił się do Dyrektora [...] w W., gdzie przebywał małoletni D.K., o wyjaśnienie charakteru placówki, a także o wyjaśnienie na jakiej podstawie dziecko to zostało w placówce umieszczone. W odpowiedzi uzyskano pismo nazwane zaświadczeniem, w którym wyjaśniono, iż małoletni D.K. umieszczony został w [...] na podstawie skierowania [...]. Wyjaśniono również, iż placówka jest wpisana do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w K. jako niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci. Zadaniem placówki jest zapewnienie dzieciom całodobowej opieki, a nie utrzymania, gdyż zgodnie art. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) świadczeniobiorcy ponoszą odpłatność za koszty wyżywienia i zakwaterowania, pomoce i podręczniki szkolne i odzież. Zakład zapewnia natomiast świadczenia medyczne i okołomedyczne. T.K. złożyła w toku postępowania dodatkowe oświadczenie, iż jej syn D. przebywał w placówce od [...] do [...]. Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. w powołaniu na art. 132 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) zmieniono własną decyzję z dnia [...] Nr [...]. W jej punkcie 1 i 5 zmieniono czasokres przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na A.K. określając jego datę końcową na dzień [...]. W punkcie 4 decyzji, dotyczącym małoletniego D.K. dokonana zmiana rozstrzygnięcia polegała na przyznaniu na rzecz małoletniego zasiłku rodzinnego w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł, a od [...] do [...] w kwocie [...] zł, w miejsce przyznanego dodatku w wysokości [...] zł do dnia [...]. Zmieniono także rozstrzygnięcie dotyczące małoletniego D. korygując to uprawnienie co do wysokości przyznanej kwoty począwszy od [...]. Zasiłek ten bowiem wynosić miał w tym okresie [...] zł, w miejsce pierwotnie przyznanych [...] zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż [...], w którym przebywał małoletni D. nie zapewniał dziecku nieodpłatnego utrzymania, co uzasadnia przyznanie, po myśli art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłku rodzinnego jego matce, T.K.. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie wnosząc w nim o sprostowanie czasokresu, w jakim miało zostać jej wypłacone świadczenie na D.K.. W konsekwencji domagała się dalszego przyznania jej zasiłku rodzinnego od [...] do [...], dodatku do zasiłku rodzinnego od [...] do [...] i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Na wezwanie organu do sprecyzowania swego żądania T.K. cofnęła odwołanie oświadczając, iż zgadza się z wydaną decyzją, a odrębnym wnioskiem dochodzić będzie świadczeń nieobjętych jej zakresem. Kolejnym oświadczeniem T.K. zmieniła swoje stanowisko stwierdzając, iż złożenie odrębnego wniosku może zostać uznane za spóźnione żądanie i dlatego będzie domagać się w drodze odwołania wypłaty zasiłku za cały okres, w którym uprawnienie to jej przysługiwało. Po powtórnym wezwaniu strony do sprecyzowania jej odwołania, zostało ono cofnięte przez T.K.. Strona oświadczyła, iż została wprowadzona w błąd przez pracownika organu, który poinformował ją o braku uprawnień do zasiłku rodzinnego, a za okres nie objęty decyzją, z którą zgadza się, dochodzić będzie natomiast odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 137 w związku z art. 123 k.p.a. odmówiło stronie cofnięcia odwołania. Uznało bowiem, iż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa tj. art. 7 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyznano bowiem stronie świadczenie wbrew treści wskazanych przepisów. Małoletni D. przebywał w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dla dzieci, co jest równoznaczne, iż przebywał w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Pobyt dziecka w takiej instytucji uniemożliwia, na mocy art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie zasiłków rodzinnych jego rodzicom. W następstwie rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] i orzekło o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] Nr [...]. W istocie powtórzono dokonane w uchylonej decyzji zmiany, gdyż powtórnie zmieniono czasokres przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na A.K. określając jego datę końcową na dzień [...], a rozstrzygnięcie dotyczące małoletniego D. skorygowano co do wysokości przyznanej kwoty począwszy od [...]. Zasiłek ten bowiem wynosić miał w tym okresie [...] zł. Odnośnie małoletniego D.K. dokonana zmiana rozstrzygnięcia polegała na przyznaniu na rzecz małoletniego zasiłku rodzinnego z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania w okresie od [...] do [...]. W uzasadnieniu decyzji powołano się na treść art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy uznawany jest przez ustawodawcę jako instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie. Zdaniem organu zaświadczenie Dyrektora placówki, w której przebywał małoletni D.K. uzyskane w toku postępowania nakazywało przyjąć, iż placówka ta jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 wymienionej ustawy. W zaświadczeniu tym stwierdzono bowiem, że [...] jest wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w K. jako niepubliczny ZOZ – zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci. Tym samym, mając na względzie treść art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, T.K. nie mógł zostać przyznany zasiłek rodzinny na jej syna D. przebywającego w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego kierując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. W skardze tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 7 ust. 1 i art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 z 2006 r.) poprzez uznanie, że placówka, w której przebywa jej małoletni syn D.K. jest placówką zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. W oparciu o postawiony zarzut wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu rozwinęła postawiony zarzut powołując się przede wszystkim na treść zaświadczenia wystawionego przez [...] w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając dotychczasową argumentację, której słuszność potwierdzać miało nowe brzmienie art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzone od [...]. Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził dowód z treści statutu [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie uznał Sąd za konieczne przypomnieć, iż sprawa była już raz przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a w motywach swego wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 673/05 Sąd ten wyraził określony pogląd prawny. Wskazał bowiem, iż definicja instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie ma charakter definicji zamkniętej, a zatem typ placówki, w jakiej dziecko przebywa musi odpowiadać instytucji wymienionej w tym przepisie. Zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracji publicznej przywołanego art. 153, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Powracając do rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, iż mimo oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu cyt. wyroku Samorządowego Kolegium dokonując interpretacji treści art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 28 poz. 2255 z późn. zm.) wbrew wskazaniu Sądu zastosowało wykładnię rozszerzającą, co w przypadku definicji zamkniętej jest niedopuszczalne. Wyjaśniając zakres pojęcia instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, użytego w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można pominąć argumentów, jakie wynikają z zasad redagowania tekstów prawnych stosowanych w praktyce legislacyjnej. Podstawowym zaleceniem przy formułowaniu aktów normatywnych jest dążenie do unikania wieloznaczności zwrotów językowych używanych w tekście prawnym. Jednym ze środków eliminowania wieloznaczności oraz precyzowania zwrotów językowych przez wykluczenie ich nieostrości jest stosowanie różnego rodzaju definicji. Przy wyjaśnianiu określenia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" posłużono się definicją pełną i zakresową co do treści, polegającą na wyczerpującym wyliczeniu sytuacji uznanych za dane zdarzenie. Nie można więc poszerzać w sposób dowolny sytuacji, które mogłyby zostać zrównane z przedstawionymi enumeratywnie placówkami. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, iż placówka, w której przebywał małoletni syn T.K., D. nie odpowiada swą nazwą żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". Potwierdza to również treść zażądanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny statutu instytucji wskazujący, iż instytucja ta jest zakładem leczniczo-wychowawczym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuprawnione stanowisko organu odwoławczego, iż zakład wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w K. jako niepubliczny ZOZ – zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci jest zakładem opiekuńczo-leczniczym, o którym mowa w treści art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko ta bowiem okoliczność została wywiedziona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako motywacja stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naruszenie prawa materialnego w drodze procedowania przed organami administracji polegać może nie tylko na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego w danej sytuacji lecz także na błędnej jej wykładni, co zdaniem Sądu miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym samym zachodziła konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, jako wydanej z naruszeniem art. 7 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co odpowiada uchybieniu określonemu w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W oparciu o ten przepis procedury sądowoadministracyjnej orzeczono jak w sentencji. SJ/