IV SA/Gl 722/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E.L. choroby zawodowej w postaci toksycznego uszkodzenia wątroby. W uzasadnieniu organ powołał się na orzeczenie lekarskie z dnia [...], wydane przez lekarzy specjalistów Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w S. Ponadto organ w sposób szczegółowy opisał stan faktyczny sprawy. W toku postępowania ustalono bowiem, że w latach [...] E.L. był zatrudniony w Spółdzielni A - Zakład A – zajmującej się produkcją [...]. W roku [...] skarżący był poddany [...] w Szpitalu Miejskim nr [...] Oddział [...] w R. w związku z rozpoznaniem "[...]", a następnie w roku [...] w Klinice [...] w B. W okresie od [...] do [...] przebywał [...] w Klinice [...] Instytutu Medycyny Pracy w Z., gdzie w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, iż [...], na które cierpi E.L. pozostaje bez związku z [...] w środowisku jego pracy. W dniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u wnioskodawcy choroby zawodowej w postaci [...]. W wyniku wniesionego odwołania Główny Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ wskazał także, że E.L. wnosił o wznowienie postępowania w jego sprawie, jednakże decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Sanitarny w W. odmówił uwzględnienia tego wniosku. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne po odrzuceniu skargi E.L. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 października 1988 r. Z kolei, w okresie od [...] do [...] E.L. był hospitalizowany w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w S., gdzie stwierdzono, że zmiany [...] nie mają związku z pracą wykonywaną z narażeniem na [...]. Ponowna hospitalizacja w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. miała miejsce w dniach [...] do [...], gdzie ustalono [...], nie pozostające w związku z wykonywaną pracą. Po dokonaniu zatem analizy wskazanych ustaleń, organ I instancji stwierdził, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku E.L. z dnia [...] o wydanie decyzji stwierdzającej istnienie u niego choroby zawodowej. Od powyższej decyzji, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., z dnia [...], odwołanie złożył E.L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem w całości podzielił argumentację organu I instancji. Wobec złożenia na to orzeczenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 1084/07, uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu zostało wskazane, że wobec ujawnienia, iż decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odmówił stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w postaci [...], a rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Sanitarnego w W. decyzją z dnia [...], organ rozpoznający wniosek E.L. powinien był w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie zachodzi tożsamość spraw. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, od chwili wydania decyzji jest nią związany, a co za tym idzie, jej wzruszenie jest możliwe tylko w granicach wyznaczonych regulacją K.p.a. Sąd podkreślił, iż związanie to odnosi się także do sytuacji złożenia przez stronę nowego wniosku w tej samej sprawie. Niedopuszczalne jest, jak podkreślił Sąd, wydanie kolejnej decyzji w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, istniejący pomiędzy tymi samymi stronami, w sytuacji gdy poprzednio zapadłe decyzje nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaakcentował także zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w przepisie art. 16 K.p.a. We wskazaniach Sąd stwierdził, iż organ dokonując ponownego rozpoznania wniosku E.L. powinien ustalić, czy nie jest on zbieżny ze sprawą będącą uprzednio przedmiotem rozpoznania przez właściwe organy. Wskazał na konieczność zbadania, czy od czasu wydania ostatniej decyzji w roku [...] zaszły zmiany w stanie faktycznym. Sąd dodał, iż w chwili orzekania nie obowiązuje już rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 kwietnia 1968 r. w sprawie zgłaszania chorób zawodowych i ich stwierdzania oraz dokumentacji, sprawozdawczości i statystyki tych chorób ( Dz. U. Nr 14, poz. 86), które było podstawą wydania decyzji z roku [...], ponieważ zastąpione zostało przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W opinii Sądu oba akty prawne regulują tę samą kategorię zjawisk i dotyczą tej samej kategorii osób, pomimo że rozporządzenie z roku 2002 zawęziło obszar orzekania w sprawach chorób zawodowych. W związku z powyższym Sąd formułując wskazania co do dalszego postępowania uznał, iż organ powinien rozważyć czy w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość stanu prawnego, która istnieje nie tylko przy braku modyfikacji konkretnego aktu prawnego, ale także gdy "zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego" (wyrok SN z dnia 3 czerwca 1993r., sygn. akt III ARN 27/93, OSNC 1994/2/43). W ocenie Sądu, w przypadku stwierdzenia przez organ, iż sprawa będąca przedmiotem rozpoznawania w roku [...], jest zbieżna ze sprawą obecnie rozpoznawaną, brak będzie podstaw do merytorycznego rozstrzygania wniosku E.L. Po otrzymaniu powyższego wyroku i po dokonaniu ponownej analizy sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w dniu [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił w całości decyzję PPIS w R. z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Argumentując swoje rozstrzygnięcie, po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że kwestia występowania choroby zawodowej u E.L. była już przedmiotem rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], a postępowanie prowadzone obecnie na podstawie wniosku E.L. z dnia [...] jest z nim tożsame, wobec czego koniecznym było wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego i umorzenie toczącego się postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył w dniu [...] E.L. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia. W sposób szczegółowy opisał przebieg swojego zatrudnienia w latach [...] w Spółdzielni A Zakład A. Podkreślał, iż w zakładzie panowały [...] warunki pracy, zaznaczał, iż był narażony na bezpośredni kontakt z [...]. Wskazał ponadto, że zakład mieścił się w [...], który nie był wyposażony w [...], a nawet [...], co w sposób ewidentny godziło w podstawowe zasady BHP. Podniósł również, że jako pracownik nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tego tytułu, że pracodawca nie dokonywał pomiarów [...] występujących w miejscu jego pracy. Opisał nadto przebieg swojej choroby oraz hospitalizacji, zaznaczając, iż posiada orzeczenie lekarskie kwalifikujące go do [...] grupy inwalidzkiej oraz że [...]. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Przystępując do kontroli pod względem legalności wskazanego rozstrzygnięcia, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 1084/07, uchylił poprzednią decyzję organu II instancji. Sąd orzekając w niniejszej sprawie, kierował się zatem treścią przepisu art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Znamiennym dla postępowania sądowoadministracyjnego jest okoliczność, iż moc wiążąca orzeczenia nie jest związana tylko z samą treścią rozstrzygnięcia, ale również z jego uzasadnieniem, w nim bowiem Sąd wyraża swoją ocenę prawną sprawy oraz wyznacza kierunki co do dalszego postępowania. Wyjaśnienia i rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu oddziałują zatem na przyszłe postępowania zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Organy administracji obu instancji przeprowadzając ponowne postępowanie zobowiązane są do ścisłego kierowania się przedstawioną przez Sąd opinią co do przepisów prawa mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie oraz wskazówkami co do prowadzenia tego postępowania. Przez ocenę prawną rozumieć należy dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawnych oraz sposobu ich stosowania na tle konkretnej sprawy. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, zazwyczaj stanowią konsekwencję oceny prawnej. Sąd bowiem nie ogranicza się tylko do krytyki interpretacji przepisów i ich stosowania przez organy administracji, lecz jednocześnie poucza je jak w przyszłości w podobnej sytuacji powinny dokonać wykładni prawa. Związanie oceną prawną i poleceniami co do dalszego postępowania samego Sądu oznacza natomiast, że sąd ma obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wydając przywołany wyżej wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r., dokonał oceny prawnej odnoszącej się przede wszystkim do przepisu art. 110 K.p.a. oraz regulacji zawartych w dwóch rozporządzeniach: Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 kwietnia 1968 r. w sprawie zgłaszania chorób zawodowych i ich stwierdzania oraz dokumentacji, sprawozdawczości i statystyki tych chorób oraz Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Przepis art. 110 K.p.a. wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Regulacja ta dotyczy zatem stabilizacji treści decyzji w zakresie w jakim rozstrzyga ona sprawę co do istoty albo kończy postępowanie w danej instancji. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza wprowadzenie jej do obrotu prawnego, od tej chwili organ administracji pozostaje związany treścią swego rozstrzygnięcia. Związanie to trwa aż do czasu ustania mocy obowiązującej decyzji, co może nastąpić w wyniku jej uchylenia, zmiany lub wygaśnięcia, ale tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach (Janusz Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 529, 530; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, Komentarz do art.110). Decyzja wiąże zatem organ, który w sytuacji prowadzenia postępowania opartego o ten sam stan faktyczny i prawny jest obowiązany odmówić dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne jest, iż brak możliwości przyjęcia sprawy do rozstrzygnięcia istnieje "także wówczas, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego". Jak bowiem stwierdził Sąd Najwyższy w przywołanym wyżej orzeczeniu z dnia 3 czerwca 1993 r. tożsamość spraw "istnieć będzie także i wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ II instancji dokonując ponownego rozpatrywania odwołania E.L. (przy wydawaniu obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia), uwzględnił ocenę prawną oraz wskazówki poczynione przez tutejszy Sąd w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2008 r. i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu tego postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż postępowanie toczące się na skutek złożonego w dniu [...] wniosku E.L. jest tożsame z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]. Wnioskodawca powoływał się na te same okoliczności faktyczne, w sprawie przedłożone zostały również te same dokumenty, jedyna zmiana dotyczy aktu prawnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Jednakże zmiana ta ma charakter jedynie pozorny, ponieważ nowe rozporządzenie z roku 2002 stanowi kontynuację regulacji praw i obowiązków, zawartych w rozporządzeniu z 1968 r. Oba akty prawne określają podmioty odpowiedzialne za rozpoznawanie i zgłaszanie chorób zawodowych, a także wskazują organy administracji właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej i wydania odpowiednich decyzji w tym zakresie. Oba rozporządzenia ustalają także jednostki służby zdrowia kompetentne do sporządzania orzeczeń lekarskich, w oparciu o które wydawane są decyzje organów administracji. Do każdego z tych rozporządzeń dołączony jest ponadto załącznik wraz z tabelą zawierającą wykaz chorób zawodowych. Różnica miedzy tymi tabelami sprowadza się tylko do tego, iż w rozporządzeniu z roku 1968 obok wskazania danej choroby zawodowej, ustalano jednocześnie rodzaj pracy, której wykonywanie chorobę tę mogło wywołać. Rozporządzenie z roku 2002 nie zawiera już takiego ograniczenia, wskazuje natomiast okresy, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. W zakresie, który jest najistotniejszy w przedmiotowej sprawie, a mianowicie przy chorobie zawodowej opisanej pod pozycją nr [...] we wskazanym wykazie, jako: [...], różnica miedzy rozporządzeniami polega na tym, iż w akcie wydanym w roku 1968 znajduje się ogólne wskazanie, iż chodzi o [...] "[...]", podczas, gdy rozporządzenie z roku 2002 zawiera ponadto [...]. Powyższa komparatystyka obu rozporządzeń w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, iż zmiana aktu prawnego określającego wykaz chorób zawodowych nie doprowadziła do zmiany sytuacji prawnej w sprawie E.L., która to zmiana czyniłaby uzasadnionym ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia choroby zawodowej. Z tego względu Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego była prawidłowa. Pomiędzy przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] oraz żądaniem E.L. zawartym we wniosku z dnia [...] zachodzi bowiem tożsamość. Okoliczność ta powoduje, iż wniosek ten nie może być rozpatrzony pod względem merytorycznym, ponieważ prowadziłoby to do nieuzasadnionego, ponownego rozstrzygania kwestii zakończonej już decyzją ostateczną. Wobec tego niezbędnym było umorzenie przez organ postępowania wszczętego tym wnioskiem, jako dotyczącego sprawy pozbawionej przesłanki uzasadniającej konieczność dalszego jej rozpoznania. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, słusznie zatem umorzył również postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji, bowiem jak wskazano powyżej, stało się ono bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga E.L. nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, odpowiada prawu. Wobec powyższego na mocy art. 151 P.p.s.a,. skargę oddalono.