IV SA/Gl 726/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A – Ś. Oddziału Terenowego w C. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. o odmowie przyznania uprawnień Ł.W. do świadczenia pieniężnego przysługującego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz.395 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniu pieniężnym. Rozstrzygnięcie powyższe zostało zaskarżone przez stronę do Naczelnego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. skargę oddalił. Następnie wnioskiem z dnia [...]r. Ł.W. zwróciła się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznania jej świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym za okres od [...]r. do [...]r. powołując się na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny z 19 sierpnia 2004 r. OSK 135/04 rozstrzygające kwestie możliwości przyznania świadczenia dziecku urodzonemu w miejscu wykonywania przez jego matkę pracy przymusowej w warunkach deportacji. Do wniosku została dołączona opinia Stowarzyszenia A, które domagało się uwzględnienia przy ustaleniu uprawnienia do przyznania wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia okresu prenatalnego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 2 lit a, art. 3 ust.1 i art. 4 ust. 1, 2, 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, iż w oparciu o dyrektywy wypływające z art. 235 par. 1 K.p.a. zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 K.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże strona nie wykazała, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważył również, że organ związany jest przepisami prawa i słuszny interes strony nie może się sprowadzać do obchodzenia tych przepisów. Zdaniem organu z okoliczności sprawy wynika natomiast, że stronie nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia, gdyż nie został spełniony określony w art. 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych warunek deportacji do pracy przymusowej poza terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych na okres co najmniej 6 miesięcy. Ł.W. przebywała na terytorium III Rzeszy od dnia [...]r. (data urodzenia), a pobyt na deportacji po dniu [...]r., który stanowi datę wyzwolenia powiatu R. ustaloną na podstawie wydawnictwa "United States Army In World War II. Special Studies. Chronology 1941/1945" pod redakcją Mary H. Williams, Washington 1960, stracił charakter represji w rozumieniu ustawy o pomocy pieniężnej. Przymusowy pobyt na deportacji trwał zatem [...] miesięcy i [...] dni. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie A, dopuszczone przez organ do udziału w tym postępowaniu postanowieniem z dnia [...]r., domagało się uchylenia powyższej decyzji. Zarzuciło organowi, iż ten w zakresie ustalenia okresu podlegania represjom nie wziął pod uwagę argumentacji zaprezentowanej w piśmie Stowarzyszenia z dnia [...]r. oraz powołanego w nim orzecznictwa sądowego. Ponadto odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wywodziło, że anglojęzyczne opracowanie, na które powołał się organ nie stanowi materiału dowodowego w sprawie Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a, art.3 ust.1, art.4 ust.1, 2, 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym oraz art.127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że strona ubiega się o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu urodzenia się i pobytu z rodzicami na deportacji w miejscowości H., pow. R. Nie można było jednak zaliczyć stronie okresu po [...]r. (zajęcie powiatu R.) ponieważ pobyt na deportacji po tym okresie nie stanowi już represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Organ jednocześnie wskazał, że datę zajęcia tego terenu ustalono na podstawie opracowania "United States Army In World War II. Special Studies. Chronology 1941/1945" pod redakcją Mary H. Williams, Washington 1960. Dla uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano, że okres represji kończy się z dniem wyzwolenia/zajęcia miejscowości, w której wykonywana była praca przymusowa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie A wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 2 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach pieniężnych przez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu daty [...]r. jako daty końcowej represji oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnieniu wszystkich przedstawionych okoliczności co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wywodzono, iż graniczną datą zakończenia represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a cyt. ustawy jest dzień [...]r. Nadto, w kontekście stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 601/05 zakwestionowano nieuwzględnienie przez organ do podstawy wymiaru świadczenia okresu prenatalnego, czyli dodatkowych 9 miesięcy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując poprzednio zaprezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazał, ze ustawa o świadczeniu pieniężnym nie przewiduje uznania okresu prenatalnego za okres podlegania represjom, na potwierdzenie czego przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 października 2006 r. (sygn. akt 1013/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną P.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które skutkują koniecznością jej uchylenia. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, że postępowanie było prowadzone w trybie przepisu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do prowadzonego w zwykłym trybie postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a ściślej pod kątem dwóch zawartych w art. 154 k.p.a. przesłanek, a mianowicie, czy za uchyleniem (zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz dokonanie pod kątem wymienionych w tym przepisie przesłanek oceny decyzji ostatecznej, która w efekcie może doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej, nawet prawidłowej. Skoro w postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, należy przyjąć, że badanie przesłanki słusznego interesu strony, podobnie jak i interesu społecznego nie może zostać sprowadzone do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej i prawidłowości dokonywanej wykładni. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 154 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Przeto sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy natomiast rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, uchylając (zmieniając) decyzję niekorzystną dla strony. Przy czym zaznaczyć trzeba, że słuszny interes strony, nawet najszerzej rozumiany - aż do kolizji z interesem społecznym, w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, jak również zważywszy, że w interesie społecznym leży działanie organów administracji publicznej w sposób praworządny i budzący zaufanie do organów Państwa (art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a) należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarówno racje społeczne, jak i słuszny interes skarżącej wymagają rzetelnego ustalenia okresu represji, od którego uzależnione jest prawo do świadczenia pieniężnego. Tym bardziej, że kwestia ta nie była rozważana przez organ w decyzji ostatecznej odmawiającej stronie prawa do przedmiotowego świadczenia. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że strona urodziła się [...]r. w miejscowości H., pow. R. Organ uznał, że po [...]r. (zajęcie powiatu R.) pobyt na deportacji nie stanowi już represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Datę zajęcia tego tereniu ustalono na podstawie opracowania "United States Army In Word War II. Special Studies Chronology 1941/1945" pod redakcja Mary H. Williams, Washington 1960. Tymczasem z kserokopii jednej strony powyższego opracowania nie wynika, jakoby w tej dacie został wyzwolony powiat R. Pod poz. [...] została podana nazwa R., która odpowiada nazwie miejscowości uwidocznionej na znajdującej się w aktach kserokopii mapy. Zatem jako całkowicie dowolne należało uznać ustalenie iż w dacie [...]r. nastąpiło zajęcie powiatu, na obszarze którego znajdowała się miejscowość, w której urodziła się skarżąca. Jako dowolne byłoby również odniesienie do miejscowości R. danych dotyczących miejscowości H. skoro nie wyjaśniono położenia tych miejscowości w kontekście przebiegu działań wojennych. Domniemana ich bliskość nie jest wystarczająca do ustalenia ich jednoczesnego wyzwolenia. Ponadto organ nie ustalił, czy w miejscowości, w której urodziła się strona przebywali na deportacji jej rodzice. Ze złożonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oświadczenia strony, wynika bowiem, że jej rodzice pracowali w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości D. Organ rozbieżności tych nie wyjaśnił. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien uwzględnić powyższe rozważania dotyczące trybu z art. 154 k.p.a. oraz jeszcze raz przeanalizować materiał dowodowy, nie wykluczając konieczności jego uzupełnienia, w celu zajęcia niebudzącego wątpliwości stanowiska co do okresu przebywania strony na deportacji. Przy czym Sąd uważa, że wskazane wyżej niejasności, co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych winny być analizowane i oceniane w możliwie szerokim kontekście różnych dokumentów źródłowych i opracowań. Ponadto, jak już wskazano, rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 154 k.p.a. są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Może to nastąpić zarówno w razie zmiany oceny stanów faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej jak i zmiany wykładni prawa, a zatem zmiany w interpretacji przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia za pracę przymusową osobom deportowanym. W tym stanie rzeczy, skoro zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w celu rozstrzygnięcia o uprawnieniach Ł.W., w tym również w odniesieniu do okresu prenatalnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.