IV SA/Gl 726/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z.K. na pismo Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia 16 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w Katowicach (dalej: "Dyrektor KIS" lub "organ") pismem z dnia [...] r. (bez numeru), na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm., dalej "ustawa Przepisy wprowadzające" lub "ustawa") złożył Z. K. (Z. K.) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Krajowej Informacji Skarbowej w Wydziale KIS w C. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. Z. K. (dalej "skarżący" lub "strona") wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ, w pisemnej odpowiedzi z dnia [...]r., nr [...], wskazał, że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, zatem złożona stronie propozycja zatrudnienia znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Jednocześnie stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Oświadczeniem z dnia 5 czerwca 2017 r. skarżący przyjął nowe warunki zatrudnienia. W skardze z dnia 5 lipca 2017 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący domagał się uznania, że złożona mu propozycja pracy zawarta w piśmie z dnia [...]r. (bez numeru) stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zaskarżonej propozycji zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy, w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, zwłaszcza art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm.) poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zajścia przesłanek w tych przepisach wskazanych. Nadto, zarzucił niekonstytucyjność skarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej podniósł, że gdyby Sąd uznał, że co do zasady było możliwe składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to nie było to właściwe w stosunku do jego osoby z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające winno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby. Kolejno wskazał, że złożenie mu propozycji pracy nie powinno mieć miejsca w stosunku do jego osoby ze względu na regulację zamieszczoną w art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, poprosił o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku, gdyż może to mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Argumentując w zakresie pierwszego z tych żądań przybliżył i zinterpretował regulację prawną, którą zastosowano w przypadku skarżącego, stanowczo zaprzeczając zarzuconym naruszeniom przepisów prawnych. Wyjaśnił, że w sprawie nie była wydana decyzja administracyjna w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 3 pkt 2 p.p.s.a., wyłączającego co do zasady stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawach podległości służbowej wskazał, że zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Dodatkowo, w sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej przez którą rozumie się sytuację, w której skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a., lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). W piśmie procesowym z dnia 31 października 2017 r. organ odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i zaznaczył, że zadania Krajowej Informacji Skarbowej są odmienne od realizowanych przez izby administracji skarbowej. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r., Sąd uwzględnił złożony przez A w N. wniosek i dopuścił do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych podlega odrzuceniu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia istnienia kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Dla potrzeb niniejszej sprawy należy rozważyć, czy pisemną propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia można zaskarżyć do sądu administracyjnego, jako decyzję bądź akt lub czynność, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art.104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym, bądź też wyjątkowo w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. W myśl definicji sformułowanej w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę"). Z kolei w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Wyszczególnienie w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w przepisie art. 5 p.p.s.a. ustawodawca w sposób enumeratywny określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). Określając, z punktu widzenia wskazanej wyżej kognicji sądu administracyjnego, przedmiot skargi w analizowanej sprawie stwierdzić należy, że jest nim pisemna propozycja Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. (bez numeru), określająca skarżącemu nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Krajowej Informacji Skarbowej w Wydziale KIS w C., na podstawie 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie budzi żadnych wątpliwości, że będące przedmiotem sporu pismo nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Ponownie w tym miejscu wypada przypomnieć, że "inny akt lub czynność", o których mowa przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające). Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem złożonej skarżącemu propozycji Sąd stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi również decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów K.p.a. Co więcej, nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej, o czym stanowi art. 5 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.