IV SA/Gl 731/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 127 §3 i art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. oraz w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm., w dacie wydania omawianej decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o kombatantach, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r., Nr [...] o pozbawieniu B.S. uprawnień kombatanckich nabytych przezeń mocą decyzji ZW ZBOWiD w C. z dnia [...]r. z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w okresie od [...]r. do [...]r. W motywach wskazanego wyżej rozstrzygnięcia organ administracyjny podniósł, iż skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej w ramach służby wojskowej pełnionej w okresie po dniu [...]r. a tym samym w sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca pozbawienie go tych uprawnień, wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Równocześnie dodał, że pobyt na robotach przymusowych nie jest w świetle tej ustawy równoznaczny z działalnością kombatancką. Przywołana decyzja z dnia [...]r., nr [...] stanowiła przedmiot skargi wniesionej przez B.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach. Wyrokiem wydanym w dniu 13 marca 2002 r. Sąd oddalił omawianą skargę podnosząc, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Wywiódł bowiem, że w świetle art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r., stronę zasadnie pozbawiono uprawnień kombatanckich gdyż zostały one przezeń nabyte wyłącznie z tytułu działalności w latach [...] w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Z kolei sam fakt pełnienia przez skarżącego służby wojskowej po dniu [...]r. nie uzasadnia zachowania uprawnień kombatanckich, skoro zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza aby w czasie wspomnianej służby brał on udział w walkach z oddziałami UPA lub grupami Wehrwolfu bądź posiadał inne tytuły do uzyskania tych uprawnień. W treści pisma procesowego z dnia [...]r. a następnie w późniejszym piśmie uzupełniającym z dnia [...]r. B.S. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. podnosząc, iż przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem skarżącego organ administracyjny pozbawił go uprawnień kombatanckich nie przeprowadzając wystarczająco dokładnej oceny okoliczności sprawy. Nie podjął bowiem czynności zmierzających do wnikliwego zbadania przebiegu służby wojskowej pełnionej przezeń w okresie od [...]r. do [...]r. a w konsekwencji nie uwzględnił faktu, iż brał on udział w walkach z formacjami UPA, co stanowi okoliczność uzasadniającą zachowanie spornych uprawnień. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 §1 K.p.a. oraz w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r., nr [...]. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 154 §1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu administracyjnego okoliczności sprawy nie dają podstaw do uchylenia kwestionowanych przez stronę rozstrzygnięć w oparciu o przywołany wyżej przepis. Skarżący nabył bowiem uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej a zatem zasadnym było pozbawienie go tych uprawnień na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Równocześnie w sprawie nie zachodzą przesłanki zachowania rzeczonych uprawnień a w szczególności wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 6 cytowanej regulacji uczestnictwo strony w walkach z oddziałami UPA i grupami Wehrwolfu w ramach struktur Wojska Polskiego i zmilitaryzowanych służb państwowych. Wbrew bowiem twierdzeniom B.S., z dołączonego do akt sprawy wykazu jednostek [...] walczących ze zbrojnym podziemiem w latach [...], sporządzonego przez Centralne Archiwum Wojskowe w W. wynika jednoznacznie, że formacja, w której pełnił on służbę, to jest [...] w latach [...] nie zwalczała wspomnianych ugrupowań, lecz brała udział w walkach z Narodowymi Siłami Zbrojnymi oraz bandami rabunkowymi. W dniu [...]r. B.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyraził niezadowolenie z treści zapadłego rozstrzygnięcia. Skarżący ponownie podkreślił, że w trakcie służby pełnionej w okresie od [...]r. do [...]r. w [...] brał udział w walkach z oddziałami UPA, Wehrwolfu i OUN, w wyniku których odniósł rany. Nadto wywiódł, iż "nabył uprawnienia" decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r., nr [...], co wyczerpuje dyspozycję art. 4 ustawy o kombatantach a tym samym również przemawia za zachowaniem przezeń uprawnień kombatanckich. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 127 §3 i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o kombatantach utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...]r. W motywach rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że zgodnie z art. 16 §1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w tym kodeksie lub w ustawach szczególnych. Omawiane unormowanie stanowi wyraz zasady trwałości decyzji ostatecznych a tym samym ogranicza możliwość wzruszenia decyzji administracyjnych do ściśle określonych wyjątków. Jednym z takich przypadków jest przepis art. 154, umożliwiający uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. I choć ustawa nie definiuje pojęcia "słusznego interesu strony", w ocenie organu nie może on sprowadzać się do naruszania innych przepisów. Za słuszny interes strony nie może być również uznana jej dążność do odmiennej oceny przez organ administracji publicznej tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Mając na uwadze powyższe Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaakcentował, że nie budzi wątpliwości, iż uprawnienia kombatanckie zostały przyznane B.S. wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby wojskowej w [...]. Akta kombatanckie i ZBOWiD potwierdzają aktywność wojskową strony jedynie na tym polu, zaś z wykazu jednostek [...] sporządzonego przez Centralne Archiwum Wojskowe w W. wynika, że formacja ta uczestniczyła w walkach z Narodowymi Siłami Zbrojnymi oraz z formacjami określanymi jako "bandy o charakterze rabunkowym". W konsekwencji w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, który za działalność kombatancką uznaje uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami UPA oraz grupami Wehrwolfu. Zgodnie przy tym ze stanowiskiem Instytutu Pamięci Narodowej ugrupowania te nie mieszczą się - jak uważał skarżący - w zakresie pojęcia "band o charakterze rabunkowym". Organ administracyjny dodał, że w toku niniejszego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała jakichkolwiek nowych okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że interes społeczny lub jej słuszny interes nakazuje wzruszenie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Podkreślił także, iż okoliczności, na które powołuje się strona były brane pod uwagę przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia a prawidłowość rzeczonej decyzji została potwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.S. wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych raz jeszcze podnosząc, iż zachodzi w jego przypadku przesłanka nabycia uprawnień kombatanckich, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Równocześnie ponownie zaakcentował, że organ ten w dniu [...]r. wydał wobec niego decyzję nr [...], co wyczerpuje dyspozycję art. 4 cytowanej ustawy. W ocenie skarżącego przywołane okoliczności świadczą o istnieniu słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ orzekający podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto wnioskował o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Skarżący w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o złożeniu wyżej wymienionego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. Przepis art. 154 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwarza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, zaś za wzruszeniem tego aktu przemawia interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. stanowi zatem rodzaj postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. ma za przedmiot ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por.: B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 709 i nast., wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999r. sygn. akt I SA 1999/98, publ. LEX nr 48660). Badanie istnienia przesłanek z art. 154 K.p.a. nie może wszak odbywać się w całkowitym oderwaniu od podstaw prawnych wydania decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności należy bowiem wziąć pod uwagę, jaki charakter miała ta decyzja, a mianowicie, czy była rozstrzygnięciem związanym czy też miała charakter swobodny. Decyzja swobodna oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że w określonym stanie faktycznym organ administracji publicznej ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Natomiast z decyzją związaną mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ administracyjny, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich wydana została bowiem na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Stosownie do treści tego uregulowania, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 rzeczonej ustawy. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Organ orzekający prawidłowo ustalił, że B.S. pełnił służbę wojskową w [...] od dnia [...]r. do [...]r. i w tych ramach w okresie od [...]r. do [...]r. brał udział w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej. Z dołączonego do akt sprawy Wykazu jednostek [...] walczących ze zbrojnym podziemiem w latach [...] jak również z treści pisma Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...]r. (karty nr [...] akt administracyjnych) wynika przy tym, że wskazana wyżej formacja wojskowa w okresie pełnienia w niej służby przez skarżącego walczyła z Narodowymi Siłami Zbrojnymi oraz z ugrupowaniami zbrojnymi określanymi jako "bandy o charakterze rabunkowym". Omawiane dokumenty nie potwierdzają natomiast aby prowadziła ona walki z oddziałami UPA czy też grupami Wehrwolfu. Równocześnie w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby uprawnienie do posiadania uprawnień kombatanckich na mocy ustawy o kombatantach, w tym przede wszystkim na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 6 rzeczonej regulacji, w którym mowa o uczestnictwie w walkach z wymienionymi formacjami. O uwzględnieniu skargi nie mogła również przesądzić podnoszona przez B.S. argumentacja dotycząca decyzji nr [...], wydanej wobec niego przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...]r. Z odpisu tej decyzji (który został nadesłany do Sądu przez organ orzekający w odpowiedzi na stosowne wezwanie) wynika bowiem po pierwsze to, iż nie rozstrzygała ona w kwestii spornych uprawnień, lecz wydana została w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 96, poz. 87 ze zm.). Po drugie zaś, w treści przywołanego aktu podano, iż strona nabyła prawo do rzeczonego świadczenia z tytułu wymienionego w art. 2 pkt 2 lit. a wspomnianej ustawy czyli w związku z deportacją do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy. Tymczasem represja tego rodzaju, jakkolwiek umożliwia skuteczne ubieganie się o wskazane świadczenie, to jednak nie mieści się w zakresie działalności kombatanckiej zdefiniowanej w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach a w szczególności w art. 4 ust. 1 tego aktu prawnego. Rzeczony przepis kwalifikuje bowiem jako represję przebywanie: 1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, 2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach, 3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: a) w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, b) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR, 4) w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość. Dokumenty nadesłane do Sądu wraz z decyzją z dnia [...]r. potwierdzają natomiast w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący nie przebywał w żadnym z wyżej wymienionych miejsc, lecz wykonywał prace przymusowe w położonym na terenie III Rzeszy gospodarstwie rolnym. Mając na względzie zaprezentowany wyżej stan rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie. Z brzmienia przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. wynika bowiem jednoznacznie, ze rozstrzygnięcie organu o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich miało charakter związany. W tych okolicznościach bezcelowe byłoby analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z dnia [...]r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nawet bowiem gdyby ustalono, że przesłanki te istotnie w sprawie zachodzą, to ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, to jest sprzecznej z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Przedstawiony wyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. OSK 1667/04, niepubl.) stwierdził, że w trybie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 120 cytowanej regulacji, orzekł jak w sentencji wyroku.