IV SA/Gl 733/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Prezydent Miasta C., decyzją z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie Nr [...] odmówił Z.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał m.in., że powierzchnia użytkowa mieszkania (32,74 m2) jest mniejsza od powierzchni normatywnej, która wynosi 35 m2. Dochód strony wynosi 1769,65 zł. Miesięczne wydatki mieszkaniowe wg wniosku wynoszą 247,52 zł. Łączna kwota wydatków wg powierzchni normatywnej wraz z ryczałtem za ostatni miesiąc wynosi 348,99 zł. Kwota wydatków pokrywana przez wnioskodawcę 353,93 zł. tj. 20% dochodu gospodarstwa domowego. Wydatki ogółem pomniejszone o kwotę pokrywaną przez wnioskodawcę - 4,94 zł. Od tej decyzji odwołanie wniósł Z.K. wyrażając niezadowolenie z odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Strona podała, że pół roku temu otrzymała dodatek mieszkaniowy a w tej chwili Jej odmówiono dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zagadnienia związane z przyznawaniem dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. tj. z 2013 r., poz.966). W myśl art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Kwota najniższej emerytury i renty na dzień złożenia wniosku przez stronę wynosi 880,45 zł. Tym samym należy stwierdzić, że 175% kwoty najniższej emerytury stanowi kwotę 1540,78 zł. Za dochód - zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 cyt. ustawy - uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Stosownie do art. 6 ust.1 pkt.1, ust.7, 9 i 10 w/wym ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Natomiast jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. 4a. Nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych: 1. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. 2. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. 3. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Organ wskazał, że zarządcą lokalu zajmowanego przez Z.K. jest Zakład Komunalny A w C. Z.K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 32,74 m2, a powierzchnia normatywna lokalu wynosi 35 m2. Dochód strony - wyliczony zgodnie z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy i na podstawie złożonych dokumentów - w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku wynosił 5308,96 zł. tj. 1769,65 zł. miesięcznie. Miesięczne wydatki mieszkaniowe w przeliczeniu na powierzchnię normatywną wynoszą 247,52 zł. Suma wydatków mieszkaniowych przyjętych do obliczenia dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem za co. (85,75 zł.) i ryczałtem za cw. (10,48 zł.) i ryczałtem za brak instalacji gazowej (5,24 zł.) wynosi 348,99 zł. Obliczony na tej podstawie dodatek mieszkaniowy (różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie 348,99 zł. a 20% średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego tj. 20% x 1769,65 zł.) stanowi wartość ujemną tj. 4,94 zł. Stąd też w opinii Kolegium, stwierdzić należało, że organ pierwszej słusznie odmówił Z.K. przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że pół roku temu strona otrzymała dodatek mieszkaniowy a teraz dostała odmowę Kolegium zauważyło, że wówczas stan faktyczny sprawy był inny. Jak wynika z pisma Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych z dnia 10 czerwca 2015 r. do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...]r., Nr [...] przyjęto dochody z okresu sierpień-październik 2014 r. w wysokości 3496,49 zł., które strona podała w deklaracji o dochodach złożonej pod odpowiedzialnością karną. Zatem ówcześnie zachodziły przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Z.K. wskazał, że nie zgadza się z treścią skarżonej decyzji. Podawał, ze po potrąceniach komorniczych pozostaje mu do życia kwota 440 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy tym, sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie czy narusza zasady współżycia społecznego. W następstwie rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot wydanej w sprawie decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) – zwanej dalej również "ustawą". Zgodnie art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy ( a więc m.in. najemcom lokali mieszkalnych), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Jednocześnie art. 5 ustawy określa normatywną powierzchnię użytkową w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, uprawniającą do przyznania dodatku mieszkaniowego. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego wynosi ona 35 m2. W rozpatrywanej sprawie skarżący spełnia tzw. kryterium powierzchniowe do przyznania dodatku mieszkaniowego oraz posiada tytuł prawny do lokalu. Zajmuje on bowiem mieszkanie o powierzchni 32,74 m2 na podstawie umowy najmu. Natomiast prawidłowe jest ustalenie organów orzekających, że zostało przekroczone kryterium dochodowe warunkujące nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że średni miesięczny dochód uzyskany przez skarżącego w okresie trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku wynosił 1769,65 zł, a zatem był wyższy niż kwota 1548,78 zł stanowiąca 175 % najniższej emerytury - w dacie zgłoszenia wspomnianego wniosku. Na dochód ten składała się emerytura skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że dla potrzeb ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych ustawodawca sformułował definicję legalną pojęcie "dochodu" w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Jednocześnie w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawodawca postanowił, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wymienił zatem w tym zdaniu w sposób wyczerpujący świadczenia, których nie wlicza się do dochodu w rozumieniu określonym ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Wbrew stanowisku skarżącego powołany wyżej przepis nie pozwala przy ustalaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, ani zaliczki na podatek dochodowy. W związku z powyższym należało dla potrzeb ustalenia dochodu skarżącego uwzględnić jego dochody brutto za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, które zostały wykazane w zaświadczeniu z ZUS Oddział w C. z dnia 16 marca 2015 r., a więc bez potrącenia zaliczki na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Takie też dochody z renty emerytury wykazał skarżący w deklaracji o wysokości dochodów. Przepis art. 3 ust. 3 nie daje także podstaw do odliczenia od dochodu potrąceń komorniczych, w tym także z tytułu alimentów. Jak już wskazano ustawodawca w przepisie tym jednoznacznie i ściśle określił należności podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu, wobec czego nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Zatem słusznie przy obliczaniu dochodu skarżącego nie uwzględniono potrąceń komorniczych. Powyższe oznacza, że organy prawidłowo przyjęły, że średni miesięczny dochód skarżącego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (art. 3 ust. 3 ustawy) o kwotę 228,86 zł, oraz że wysokość należnego dodatku mieszkaniowego w kwocie -4,94 zł (obliczonego stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy) nie tylko nie przekracza nadwyżki dochodu nad kwotą 175% najniższej emerytury, ale stanowi wartość ujemną (art. 6 ust. 8 ustawy). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że skarżący nie spełnił przesłanek warunkujących nabycie prawa do spornego świadczenia. Stanowisko takie zgodne jest z przepisami obowiązującej ustawy. Na zakończenie wskazać należy, że dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponieść osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Przyznanie dodatku stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów zajmowanego mieszkania. Zakres pomocy, w tym również warunki jej otrzymania ściśle określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Organy rozpatrujące wnioski o jej udzielenie muszą zatem kierować się kryteriami tam określonymi. Nie są uprawnione do odstępowania od zasad wyraźnie uregulowanych w ustawie. Nie mogą zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Stąd też podniesione przez skarżącego kwestie dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej związanej z niepełnosprawnością oraz zajęciami komorniczymi z tytułu alimentów nie mogły być wzięte pod uwagę, jako pozbawione znaczenia prawnego w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi