IV SA/Gl 733/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. J. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. B. wystapił do Burmistrza S. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wzajemnych rozliczeń pomiędzy Miastem S. a przedsiębiorcami przesyłowymi, w tym w szczególności spółkami grupy kapitałowej A S.A. za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31. marca 2017 z uwzględnieniem kar, które Miasto było zobowiązane uiścić na rzecz tych spółek. Informacja powinna zawierać wskazanie kwot rozliczeń oraz ich tytułu. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, bowiem informacja o wzajemnych rozliczeniach pomiędzy Miastem S., a przedsiębiorcami przesyłowymi, zdaniem organu, jest informacją publiczną przetworzoną. Organ podniósł, że udzielenie informacji w żądanym zakresie wymagałby przeprowadzeniu szeregu czynności polegających na zestawieniu danych z okresu od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2017 r., wykonaniu szeregu operacji matematycznych, co wiązałoby się z istotnym zaangażowaniem Urzędu Miejskiego. W piśmie z dnia 8 maja 2017 r. wnioskodawca wskazał, że szczególnym interesem społecznym jest konieczność dochowania przez organy gminy szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną. Nadto stwierdził, że informacje o sporach sądowych oraz wypłaconych odszkodowaniach znajdują się w dokumentacji urzędu, a nadawanie im przez organ cechy informacji przetworzonej wydaje się chybione. Biorąc powyższe pod uwagę Burmistrz S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1 i ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") odmówił J. K. udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej tj. w przedmiocie wzajemnych rozliczeń pomiędzy Miastem S. a przedsiębiorcami przesyłowymi, w tym w szczególności spółkami grupy kapitałowej A S.A. za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31. marca 2017 z uwzględnieniem kar, które Miasto było zobowiązane uiścić na rzecz tych spółek. Informacja powinna zawierać wskazanie kwot rozliczeń oraz ich tytułu. Organ zauważył, że informacja o sporach sądowych nie była podstawą wniosku. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy stwierdzając obowiązek udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym przez skarżącego zakresie względnie uchylenie powołanej wyżej decyzji administracyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że dostęp do informacji publicznej stanowi realny element nadzoru obywatela nad jednostkami samorządu terytorialnego, a tym samym powołanie się na znaczny nakład pracy aby przetworzyć informacje stanowi naruszenie rato legis przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem wnoszącego odwołanie organ pierwszej instancji naruszył art. 6, 7 i 8 K.p.a. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że nie ma wątpliwości, że informacja wskazana we wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym do wniosku o jej udostępnienie zastosowanie mają przepisy tej ustawy (w tym art. 3 ust. 1 pkt. 1). W takiej sytuacji, zdaniem organu, rozstrzygnięcia wymagało czy informacja żądana przez stronę od organu I instancji jest informacją przetworzoną. Dalej Kolegium wskazało, że pojęcie "informacja przetworzona" nie jest zdefiniowane ustawowo i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone. Wyjaśniło, powołując się na stanowisko orzecznictwa, że "informację publiczną przetworzoną stanowi informacja związana z funkcjonowaniem podmiotów publicznych, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej ze względu na konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, itp. czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną". Kolegium stwierdziło, że w sprawie strona zażądała od organu I instancji informacji "udostępnienie informacji o wzajemnych rozliczeniach pomiędzy Miastem S. a przedsiębiorcami przesyłowymi, w tym w szczególności spółkami grupy kapitałowej A S.A. za okres 1 stycznia 2012 – 31 marca 2017 z uwzględnieniem kar, które Miasto było zobowiązane uiścić na rzecz tych spółek" oraz "wskazaniem kwot rozliczeń oraz ich tytułu". Z uwagi na okoliczność, że organ I instancji nie posiadał zestawienia takich informacji, a jej udostępnienie wymagałoby uprzedniego przetworzenia szeregu informacji prostych poprzez: "wydobycie" z zasobu dokumentacji finansowej Urzędu Miejskiego (w tym archiwalnej) dokumentów związanych z problemem poruszonym we wniosku i sporządzenia stosownych zestawień zawierających wnioskowane informacje, a te czynności dotyczyłyby spraw z okresy ponad 5 lat, co musiałoby prowadzić do zaangażowania w nie znacznych zasobów kadrowych Urzędu, zdaniem Kolegium, poprawne było zakwalifikowanie przez organ I instancji żądanej informacji publicznej jako przetworzonej. Tym samym mając na uwadze art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., udostępnienie ww. informacji przetworzonej wymaga uprzedniego wykazania, że po stronie wnioskodawcy istnieje szczególnie istotny Interes publiczny, aby mu taką informację udostępnić, a wcześniej podjąć szereg czynności zmierzających do przekształcenia wielu informacji prostych w informację wskazaną we wniosku Zdaniem Kolegium rację ma również organ I instancji, że po stronie wnioskodawcy brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem mu ww. informacji publicznej przetworzonej. Kontrola obywatelska organu wykonawczego gminy odbywa się poprzez przedstawicieli (radnych), a także prawidłowości gospodarki finansowej tych organy podlega instytucjonalnej kontroli (np. regionalnej izby obrachunkowej). J. K. nie ma realnych możliwości zmian w kwestiach związanej z odbiorem przez gminę S. określonych dostaw energii od przedsiębiorstw przesyłowych, a tym samym nie ma wpływu na wzajemne rozliczenia pomiędzy odbiorcom a dostawcami. Udostępnienie żądanej informacji wnioskodawcy byłoby możliwe bez względu na motywy chęci pozyskania takiej informacji publicznej, gdyby organ I instancji wskazaną we wniosku informacją (zestawieniem wnioskowanych informacji), jako informację prostą dysponował i mógł ją niezwłocznie przekazać wnioskodawcy. Udostępnienie żądanej informacji ww. wnioskodawcy byłoby możliwe bez względu na motywy chęci pozyskania takiej informacji publicznej, gdyby organ pierwszej instancji wskazaną we wniosku informacją (zestawieniem wnioskowanych informacji), jako informację prostą dysponował i mógł ją niezwłocznie przekazać wnioskodawcy. Natomiast zupełnie inaczej ma się sprawa, gdy organ wnioskowanym zestawieniem nie dysponuje, a jego ewentualne udostępnienie - jako informacji złożonej z wielu informacji prostych, wymaga szeregu czasochłonnych czynności celem w istocie wytworzenia nowej informacji według kryterium określonego we wniosku. Organ do którego wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej zobowiązany jest do jej udostępnienia, tylko gdy po stronie wnioskodawcy istnieje szczególnie istotny interes Na koniec Kolegium podkreśliło, że chociaż dostęp do informacji publicznej jest powszechnych prawem obywatelskim, to jednak na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej może podlegać ono ograniczeniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, poprzez uzależnienie udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie od realnej możliwości zmiany umów zawieranych z A, a który to wymóg takiego powiązania nie wypływa z treści u.d.i.p. oraz naruszenie art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i art. 6 K.p.a. w wyniku czego podtrzymana została błędna decyzja organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że ma prawo wiedzieć, w jaki sposób są rozdysponowywane środki publiczne, pochodzące również z jego podatków, szczególnie czy nie są one rozdysponowywane w sposób niewłaściwy. Podkreślił, że jak wskazuje się w doktrynie, z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Skarżący postawił pod znakiem zapytania całe postępowanie zmierzające do wydania decyzji. W jego ocenie sposób jego prowadzenia wskazuje na fragmentaryczność i wybiórczość w prowadzonym postępowaniu dowodowym, zarówno na etapie I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, w wyniku, którego wydana została zaskarżona decyzja. Skarżący podniósł, że organ I instancji zdecydowanie jednostronnie ocenił sprawę, nie tylko nie weryfikując jej należycie, ale ograniczając informacje mogące mieć wpływ na jej wynik. Również w toku postępowania odwoławczego nie zweryfikowano sposobu prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Skarżący dodał ponadto, że takie procedowanie, oparte na błędnej wykładni treści przepisu art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art.6 k.p.a., czyli zasady praworządności, ponieważ zasada działania organów władzy publicznej na podstawie w granicach prawa została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego było przeprowadzone postępowanie była ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Zasadność stosowania powyższej regulacji nie była kwestionowana ani przez adresata wniosku ani jej autora. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały trzy przesłanki niezbędne do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Burmistrz S., a więc podmiot wymieniony art. 4 ust. u.d.i.p., podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a przedmiot wniosku zawiera żądanie informacji o wskazanie toczących się lub zakończonych postepowań sądowych, których stroną jest Miasto z uwzględnieniem podstawy prawnej, na której oparto roszczenie, a więc żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy. Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie "wzajemnych rozliczeń pomiędzy Miastem S. a przedsiębiorcami przesyłowymi, w tym w szczególności spółkami grupy kapitałowej A S.A. za okres 1 stycznia 2012 r.- 31 marca 2017 r. z uwzględnieniem kar, które Miasto było zobowiązane uiścić na rzecz tych spółek. Informacja powinna zawierać wskazanie kwot rozliczeń oraz ich tytułu, po uprzednim wezwaniu skarżącego do wskazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na rodzaj informacji objętej zakresem wniosku sklasyfikowanej jako informacja przetworzona, odmówił udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie istota zagadnienia sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Bezsprzecznie żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p.i. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania wymienione w art. 7 ust. 1, wśród nich udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 ustawy). W myśl art. 2 ust. 2 ustawy, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednocześnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym: "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", w sposób istotny ogranicza to prawo, stanowiąc, że dostęp do informacji przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 201 r., sygn. akt I OSK 1768/10, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Jednocześnie ustawa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej ani pojęcia interesu publicznego. W tym zakresie należy się zatem odwołać do poglądów wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne, co zostało zresztą wyczerpująco przedstawione w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Składa się na nią pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. W jej efekcie powstaje nowy, przetworzony dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W istocie, jak wynika z orzecznictwa, jeżeli utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Informacja przetworzona nie powstaje w drodze czynności mechanicznej sprowadzającej się do automatycznego usuwania danych, lecz wytworzenie poprzedzone musi być złożonym działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r. s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej –Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, Państwo i Prawo" 2004 r. nr 2 s.97). Zatem jeśli podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej nie wykaże, po wezwaniu, szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję odmowną. W rozpatrywanej sprawie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z powodu konieczności jej przetworzenia, nie znajdując szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu. Analiza treści wniosku prowadzi do konkluzji, że domaganie się informacji o wzajemnych rozliczeniach pomiędzy Miastem S. a przedsiębiorcami przesyłowymi, w tym w szczególności spółkami grupy kapitałowej A S.A. za okres od 1 stycznia .2012 r. do 31 marca 2017 r. z uwzględnieniem kar, które Miasto było zobowiązane uiścić na rzecz tych spółek, w sytuacji, gdy informacja powinna zawierać wskazanie kwot rozliczeń oraz ich tytułu, przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, bowiem wymagało, jak to trafnie wykazały organy rozpatrujące sprawę, sporządzenia zestawienia i jego opracowania. Żądana informacja ma zatem charakter informacji przetworzonej. Wobec takiego zakresu wniosku bezsprzecznie utworzenie informacji, której domaga się skarżący, wymagałoby przeanalizowana akt każdej sprawy oddzielenie, bowiem Urząd nie jest w posiadaniu zestawienia spraw sądowych z uwzględnieniem podstawy prawnej. Ponadto, skoro skarżący na wezwanie do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego odpowiedział twierdzeniem, że szczególnym interesem społecznym jest konieczność dochowania przez organy gminy szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym, a weryfikacja tego może być dokonana tylko w oparciu o żądane informacje, za zasadną należy uznać odmowę udzielenia wnioskowanej informacji. Sąd podziela stanowisko organów, sprowadzające się do konkluzji, że cel, dla zaspokojenia którego żądana informacja miałaby zostać udostępniona, nie jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Nie sposób bowiem przyjąć, że istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy między faktem uzyskania przez skarżącego informacji publicznej w zakresie wzajemnych rozliczeń między Gminą S., a przedsiębiorstwami przesyłowymi, a weryfikacją wywiązywania się przez organy gminy z ich zadań przy zarządzaniu mieniem komunalnym. Trafnie w świetle wyżej wymienionych okoliczności sprawy organy orzekające uznały, że skarżący nie wykazał powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stanowisko swoje w tym zakresie przekonywująco uzasadniły, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Sąd nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów art. 7 K.p.a, art. 77 K.p.a. i 6 K.p.a., bowiem Kolegium prawidłowo zweryfikowało prawidłowość postepowania prowadzonego przez organ I instancji. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.