IV SA/Gl 735/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Nowacka- Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę. W dniu [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. wydał dwie decyzje. Pierwszą decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał: zapewnić szczelność komór grobowych na cmentarzu parafialnym w M. przy ulicy A wyznaczając termin do dnia [...] r., usunąć zalegające odpady stałe ze śmietnika należące do wymienionego cmentarza - w terminie do [...] r. oraz utrzymywać we właściwym stanie porządkowym miejsce gromadzenia nieczystości stałych na wymienionym cmentarzu- systematycznie i na bieżąco. Drugą decyzją z tego dnia nr [...] nakazał wstrzymać dokonywanie pochówków na terenie wymienionego cmentarza w terminie aż do odwołania. W podstawie prawnej tej decyzji przywołano art 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.jedn. Dz.U z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. nr 47, poz. 299) oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał na wyniki przeprowadzonej kontroli potwierdzającej obecność wody gruntowej w pustych grobach a zarazem poziom wody potwierdzający zmianę warunków hydrologicznych w stosunku do poziomu deklarowanego w dokumentacji projektowej opiniowanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w C. z dnia [...] r. Z uwagi na powyższy fakt, jak również mając na względzie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowanie dotyczące legalności użytkowania cmentarza w M. -[...] przy ulicy A podkreślił, iż należy wstrzymać pochowki do czasu wydania aktualnej opinii hydrologicznej o przydatności przedmiotowego terenu pod względem sanitarnym na cmentarz. Dalsze dokonywanie pochówku z naruszeniem wymagań sanitarno- higienicznych stanowić może bezpośrednie zagrożenie zdrowotne dla okolicznych mieszkańców. Dodatkowo należy przedstawić zakres prac dostosowawczych, które mogą zapewnić spełnienie obowiązujących przepisów. Dlatego orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż obiekt nie odpowiada wymogom przepisów § 5 i §7 ust, 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1072 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych jak również art. 21 ustawy z dnia 31 styczni 1959 r. o cmentarzach oraz chowaniu zmarłych. O nieprawidłowym działaniu obiektu świadczy też postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dotyczące ustalenia legalności przedmiotowego cmentarza. Dla prawidłowej oceny obiektu niezbędna i konieczna jest aktualna opinia hydrologiczna o przydatności przedmiotowego terenu pod względem sanitarnym na urządzenie cmentarza. Podkreślił także, iż nakazane do wykonania przez organ pierwszej instancji odrębną decyzją obowiązki nie zostały do tej pory wykonane (m.n. usunięcie zalegających odpadów ze śmietnika). Z uwagi więc na fakt, iż obecny stan stwarza zagrożenie dla okolicznych mieszkańców i okolicy, kwestionowana decyzja jest w pełni słuszna i zasadna, stąd orzeczono jak na wstępie. Decyzją (opinią sanitarną) z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. uzgodnił stanowisko w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w przedłożonym projekcie powykonawczym cmentarza, wskazując na obowiązek wyeliminowania wpływu wód w stanach wysokiej retencji poprzez podniesienie powierzchni proponowanego terenu na cele grzebalne(cześć [...]-[...]) o ok. [...] m oraz wyeliminowanie z tradycyjnych pochówków części [...] cmentarza w odległości [...] m od granicy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc odrębne postępowanie w zakresie legalności użytkowania cmentarza, zobowiązał gospodarza obiektu do przedłożenia dokumentacji powykonawczej oraz nowej dokumentacji hydrologicznej. Wskazane w uzgodnieniu obowiązku wynikają właśnie z powyższych przygotowanych dokumentów. Prowadzone odrębnie postępowanie przez organy nadzoru budowlanego doprowadziły do nałożenia (decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r.) obowiązku wykonania pasa zieleni izolacyjnej wysokiej i niskiej przy ogrodzeniu cmentarza od strony [...] oraz uzgodnienie dokumentacji powykonawczej z Zakładem Energetycznym w C.. Oraz utrzymania do w mocy (decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia [...] r. Wobec wykonania nałożonych powyżej obowiązków, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał pozwolenie na użytkowanie cmentarza grzebalnego położonego przy ulicy A w M.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec budowy wymienionego cmentarza bez wymaganego pozwolenia na budowę, przeprowadzone postępowanie w zakresie jego legalizacji doprowadziło do wskazania niezbędnych prac, które zostały wykonane. Wobec powyższego udzielenie powalenia na użytkowanie w świetle obowiązujących przepisów stało się możliwe. Jednocześnie decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził zgodność wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym powykonawczym, co w ostateczności doprowadziło do sytuacji zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami technicznymi i sanitarnymi. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 154 i 108 § Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz obowiązujących w tym zakresie rozporządzeń wykonawczych, uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wstrzymania dokonywania pochówków na ternie cmentarza przy ulicy A w M.. W uzasadnieniu wskazał, że złożenie wniosku o uchylenie wymienionego zakazu poprzedzone zostało wykonaniem nałożonych odrębną decyzją obowiązków a także uzyskaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego cmentarza (decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. orzekająca o wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zezwalającej na użytkowanie tego cmentarza, jako wydanej z naruszeniem prawa oraz odmawiającej stwierdzenia jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych). W związku z faktem dysponowania przez parafię aktualną decyzją - pozwolenia na użytkowanie cmentarza, zdaniem organu orzeczono zgodnie z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P.. Zarzucił prowadzonemu w tej sprawie postępowaniu szereg nieścisłości i niedokładności, podkreślił, iż cmentarz położony jest w niewielkiej odległości od [...], a sam teren cmentarza w [...] części jest podmokły i porośnięty roślinnością bagienną. Kwestionując ustalenia zebranych w sprawie dokumentów, zarzucając organom pozorowane działania, podkreślił, iż usytuowanie cmentarza zagraża środowisku oraz ujęciu wody - [...]. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 ( 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie cmentarza położonego przy ulicy A w M. wyjaśnił, iż kwestionowana decyzja uchylająca zakaz pochówku na tym cmentarzu wydana została w oparciu o wcześniejsze ustalenia i aktualny stan faktyczny i prawny. Wskazał, że równocześnie prowadzone postępowanie w zakresie legalności przedmiotowego cmentarza doprowadziło do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a przedłożona ekspertyza "Przegląd ekologiczny terenu cmentarza..." była podstawą ustaleń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, prowadząc do wskazanego wykorzystania terenu cmentarza (m.in. do wyłączenia z tradycyjnych pochówków [...] części cmentarza). W zakresie zarzutów odwołania stwierdził, iż przedmiotowy budynek znajdujący się w odległości bliższej niż [...] m od cmentarza powstał w warunkach samowoli budowlanej, w zakresie kwestionowanej [...] części cmentarza - to teren ten został wyłączony z tradycyjnych pochówków. . , a wskazując, że na dostarczonych mapach odległość najbliższego cieku wodnego od cmentarza wynosi [...] m, a na linii przebiegu podziemnego nawet [...] m, nie zachodzi więc obawa zanieczyszczenia wód podziemnych bakteriami chorobotwórczymi. Nadto wyjaśnił, że oględziny cmentarza wykazały przestawienie jego ogrodzenia od strony [...], poza zasięg oddziaływania linii energetycznej [...] kV, a w zakresie skażenia wód w przydomowej studni wyjaśnił, że sprawa skażenia epidemiologicznego powodowanego lokalizacją i użytkowaniem kwestionowanego cmentarza nie została potwierdzona. Dlatego też nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska organu pierwszej instancji orzeczono jak w sentencji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł A. P.. W obszernym uzasadnieniu zakwestionował ustalenia organu sanitarnego, m.in. kwestionując przedstawiony w sprawie przegląd ekologiczny przygotowany przez Biuro [...] Geologii i Ochrony Środowiska "A" sp. z o. o. jak lakoniczny i nie wyjaśniający wątpliwości, ukazując jednocześnie te niejasności. W zakresie zbliżenia cmentarza do zabudowań mieszkalnych, wyjaśnił, iż nastąpiło to w wyniku samowolnej zmiany lokalizacji cmentarza, a nie wskutek działania właściciela posesji. Dodał, że lokalizacja cmentarza wpływa niekorzystnie na ujęcia wody pitnej, tworząc zagrożenie ich zatrucia. Nadto wskazując na samowolne działania inwestora - zmianę lokalizacji i projektu, obecne postępowanie legalizacyjne, w jego ocenie, jest nieporozumieniem Podkreślił, że twierdzenia organu sanitarnego, iż nastąpiło wyłączenie [...] części z tradycyjnych pochówków oraz przesunięcie ogrodzenia poza zasięgiem napowietrznej linii energetycznej nie polegają na prawdzie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i powtórzył argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w granicach skargi, w oparciu o art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie dopatrzył się uchybień, które skutkować powinny wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W tym miejscu należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) dokonują jej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy rozstrzygnęły kwestię dopuszczenia do użytkowania i działania cmentarza położonego w M. - [...] przy ulicy A, stwierdzając, że spełnione zostały niezbędne wymagania sanitarne. Orzeczenia swoje oparły na przedstawionych w sprawie dokumentach - w tym opinii przygotowanej przez kompetentną jednostkę - Biuro [...] Geologii i Ochrony Środowiska "A" sp. z o.o. oraz decyzjach podjętych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie legalności obiektu i dopuszczenia go użytkowania- decyzja pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego cmentarza Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., utrzymana w mocy, przy stwierdzeniu wydania jej naruszeniem prawa, przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Analizując przedmiotową sprawę należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy podmiot, który posiada interes prawny. Stanowi o tym art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W każdej zatem rozpatrywanej sprawie Sąd przed dokonaniem legalności zaskarżonego aktu musi ustalić, czy tej kontroli domaga się uprawniony podmiot. Bowiem brak legitymacji prawnej do wniesienia skargi powoduje jej oddalenie, a tym samym niemożliwa jest merytoryczna ocena jej zasadności. Na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu administracyjnym jest ten, kto ma w tym interes prawny. Z reguły interes ten wiązać się będzie z konkretnym naruszeniem np. własności skarżącego. W powyższym założeniu zatem tkwi zasada, iż, aby mieć przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, należy wykazać swój interes prawny w danym postępowaniu. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter matrialnoprawny, to znaczy, ze musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę tego uprawnienia lub obowiązku. W przypadku przedmiotowego postępowania, skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego. Wyrazem interesu prawnego w prowadzonej sprawie będzie niewątpliwie naruszenie uprawnień właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości i wówczas niewątpliwie istnieje możliwość zastosowania normy prawa materialnego w związku z pozostawaniem takiej nieruchomości w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Dlatego też każde, umocowane w konkretnym przepisie prawnym ograniczenie sposobu zagospodarowania lub korzystania z takiej nieruchomości, będące oddziaływaniem planowanego obiektu sprawia, że właściciel takiej nieruchomości uzyskuje przymiot strony w postępowaniu. Nie można natomiast uznać za stronę tego postępowania podmiotu, który zamiast wymaganego interesu prawnego może wskazać na interes faktyczny, czyli taki stan, w którym wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Istnienie bowiem interesu faktycznego nie uprawnia do wniesienia skargi. W rozpatrywanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z naruszenia obowiązujących przepisów sanitarnych, a mianowicie zbliżenia lokalizacji cmentarza do zabudowań mieszkalnych (niestety nie będących jego własnością), ewentualnego zagrożenia zatrucia ujęć wody pitnej czy niemożność użytkowania [...] części cmentarza z powodu podniesie stanu wód gruntowych i zalewanie istniejących grobów. Kwestionuje on ustalenia dokonane przez orzekające w sprawie organy, zarzucając całkowite pominięcie faktycznego stanu przedmiotowego obiektu. Dokonując jednakże analizy przedłożonych w sprawie dokumentów oraz porównania stanowisk organu i skarżącego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Nie został także wykazany interes prawny skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.