IV SA/Gl 737/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Wójta Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11, art. 12, art. 39, art. 40, art. 102, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. postanowił odmówić przyznania C. M. zasiłku celowego na zakup [...]. W uzasadnieniu wskazał, że miesięczny dochód jej [...] rodziny wyniósł [...] zł. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. [...] zł. w przeliczeniu na osobę. C. M. jest [...], ponosi znaczne wydatki na zakup [...], a stan jej zdrowia [...] na [...] jakiegokolwiek [...]. Jednakże zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 tej ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na podstawie art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia. Zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. W ocenie organu C. M. wraz z [...] nie próbują przezwyciężyć [...] sytuacji dochodowej, w [...] i [...] sposób gospodarują środkami rodziny. Od [...] r. są właścicielami samochodu [...] marki [...] o wartości ok. [...] zł. Samochód o takiej wartości nie jest niezbędny w ich sytuacji. Sprzedając go i kupując tańszy uzyskaliby środki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak zakup [...]. Ponadto z eksploatacją tego samochodu wiążą się wysokie koszty: opłata za ubezpieczenie OC (ponad [...] zł.), [...] z tytułu [...] na jego kupno ([...] zł.). Nie wykorzystują więc własnych możliwości, a ponadto w niewłaściwy sposób gospodarują posiadanymi środkami. Natomiast zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić odmowa przyznania świadczeń. Przepis art. 12 tej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć [...] sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W odwołaniu z dnia [...] r. C. M. podniosła, że wymieniony samochód jest niezbędny, gdyż [...] na [...] i w związku z tym ma [...] z [...]. Samochód służy jej mężowi w celu dojazdu do miejsca pracy oraz dowożenia jej na [...]. Poprzednio używali [...]-letniego "[...]", który często ulegał awariom i koszty napraw przewyższały kwotę [...] z tytułu [...] na kupno obecnego samochodu. Ponadto zakwestionowała wskazanie w uzasadnieniu decyzji, dotyczące wysokości składki z tytułu ubezpieczenia OC. Podniosła, że ma [...] o [...], jednakże Narodowy Fundusz Zdrowia nie uwzględnił jej wniosku o [...], a wobec tego kupno [...] stanowi znaczne obciążenie dla budżetu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. C. M., orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. została zaliczona do osób o [...]. Jednakże pomimo wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej – tj. [...], nie spełniła warunków formalnych kwalifikujących ją do otrzymania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego, gdyż dochód na osobę w jej rodzinie wyniósł [...] zł. i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące 351 zł. Odmowa przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego nastąpiła zatem z uwagi na niespełnienie przez stronę warunków formalnych w zakresie wysokości dochodu. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tymczasem z akt sprawy wynika, że rodzina ma środki na [...], na [...] za zakupiony samochód i na inne opłaty związane z jego eksploatacją (ubezpieczenie, zakup paliwa). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, C. M. zarzuciła, że przy wydaniu powyższej decyzji doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na pominięciu okoliczności dotyczących jej [...] i jego wpływu na wybór zakupionego samochodu. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że [...] ([...]), która [...] m. in. [...]. Z uwagi na [...], takie jak; [...],[...],[...], samochód służący do [...] przewożenia - którego wymaga [...] - musi zapewniać odpowiednią przestrzeń, komfort jazdy i niezawodność. Wymienionych warunków nie spełnia jakikolwiek używany samochód. Tymczasem ocena organu w tym zakresie została przeprowadzona z pominięciem celu, jakiemu pojazd ma służyć. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymagało, że na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przepis art. 39 ust. 2 tej ustawy określa, że w szczególności świadczenie powyższe może być przyznane na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym do zasiłku celowego przysługuje w razie spełnienia określonego w tym przepisie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Wśród powodów udzielenia pomocy społecznej, w art. 7 cytowanej ustawy, w szczególności wymieniona została [...]. Ponadto dodać należało, że na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, podstawą rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie, że pomimo wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej – tj. [...], skarżąca nie spełniła warunków formalnych kwalifikujących ją do otrzymania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego, gdyż dochód na osobę w jej rodzinie wyniósł [...] zł. i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące 351 zł. Nie zostały natomiast poddane analizie przez organy administracji obydwu instancji, przesłanki przyznania zasiłku celowego na podstawie cytowanego wyżej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis powyższy przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego – w szczególnie uzasadnionych przypadkach - osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Pomimo, że podczas wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, iż oczekuje pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, m. in. na zakup [...], uzasadnienia organów obydwu instancji nie zawierają ustaleń, czy wystąpiły okoliczności wskazane wówczas przez C. M. i w konsekwencji nie zawierają argumentacji, czy w ich świetle są podstawy do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup [...]. Pominięcie organu odwoławczego w powyższym zakresie było tym bardziej rażące, że w odwołaniu C. M. podniosła, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie uwzględnił jej wniosku o [...], a wobec tego kupno [...] stanowi znaczne obciążenie dla budżetu rodziny. Organ odwoławczy ograniczył się do wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednakże w ramach oceny dokonywanej w zakresie przytoczonego unormowania, podniósł tylko, że z akt sprawy wynika, iż rodzina ma środki na [...], na [...] za zakupiony samochód i na inne opłaty związane z jego eksploatacją (ubezpieczenie, zakup paliwa). W związku z tym dodał, że osoby i rodziny w pierwszej kolejności obowiązane są do zaspokajania potrzeb życiowych własnym staraniem, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, jakimi dysponują. Przytoczone stwierdzenia organu odwoławczego nie spełniają warunków, jakim ma odpowiadać uzasadnienie decyzji w zakresie cytowanej regulacji art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim z uwagi na brak wskazania konkretnych okoliczności – a więc określenia kwotowo, jakie wydatki są ponoszone przez rodzinę skarżącej na wymienione [...],[...] z tytułu kupna samochodu oraz w związku z jego eksploatacją. Brak ustaleń w tym zakresie jest tym bardziej rażący, że C. M. w odwołaniu zakwestionowała wskazanie organu pierwszej instancji, dotyczące wysokości składki z tytułu ubezpieczenia OC. Ponadto organ odwoławczy – w ramach zastosowanego art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pominął wskazanie, na jakiej podstawie przyjął, że posiadanie określonego wyżej samochodu nie wynika z niezbędnych potrzeb skarżącej w zakresie [...]. Było to tym bardziej rażące, że już w odwołaniu C. M. podniosła argumenty dotyczące jej [...] i związanych z tym ograniczeń możliwości [...]. Ustalenia we wskazanym zakresie miały zatem istotne znaczenie dla oceny, czy kupno wymienionego samochodu przekraczało realizację podstawowych potrzeb życiowych skarżącej. Podkreślić również należało, że w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, jako dodatkowy argument przemawiający za odmową przyznania świadczenia, organ pierwszej instancji wskazał wystąpienie sytuacji uregulowanej w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, tj. dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Cytowany przepis dotyczy takich stanów faktycznych, w których spełnione są łącznie dwa warunki – po pierwsze – udokumentowane niskie dochody pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym – po drugie – stan majątkowy wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć [...] sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. Okoliczności powyższe muszą być ustalone na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Tymczasem poza przytoczeniem przepisu art. 12 ustawy o pomocy społecznej, motywy rozstrzygnięcia pierwszej instancji nie zawierają żadnych ustaleń ani ocen dotyczących podstaw zastosowania tego przepisu. Powyższych braków nie uzupełnił również organ odwoławczy, pomimo, że utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a tym samym podzielił wyrażony w niej pogląd. W podsumowaniu wskazać zatem należało, że przy wydaniu decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie ustaleń w zakresie wyżej wymienionych okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte w uzasadnieniach organów obydwu instancji, ustalenia oraz ocena zebranego materiału dowodowego dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający ustali, czy zostały spełnione warunki przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim, czy wystąpiły okoliczności wskazane przez C. M. w odwołaniu, dotyczące znacznego obciążenia budżetu jej rodziny w związku z wydatkami na zakup [...]. Ponadto organ uzupełni ustalenia co do okoliczności dotyczących [...] skarżącej i dopiero przy ich uwzględnieniu przedstawi ocenę, czy posiadanie określonego wyżej samochodu, wykracza poza realizację jej podstawowych potrzeb życiowych w zakresie [...]. W tym celu organ administracji uzupełni materiał dowodowy poprzez odebranie oświadczenia od skarżącej, a w razie potrzeby przeprowadzi dalsze czynności postępowania dowodowego. Następnie rozpatrzy cały zebrany materiał dowodowy i oceni na podstawie jego całokształtu, czy istotne w sprawie okoliczności, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.