IV SA/Gl 738/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta D. przyznał M.D. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wskazany organ, działając na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", wznowił z urzędu postępowanie zakończone powołaną powyżej decyzją z dnia [...] , bowiem wyszła na jaw istotna okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji nie znana organowi. Mianowicie M.D. od [...] pobiera dodatek pielęgnacyjny, o czym organ nie został poinformowany. Następnie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 i 163 k.p.a., Prezydent Miasta D. postanowił uchylić decyzję z dnia [...] nr [...] oraz nie przyznać M.D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w D., że od [...] M.D. pobiera dodatek pielęgnacyjny, o czym nie poinformował składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponieważ jest to okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi, zatem stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w celu ponownego ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z otrzymywaniem dodatku pielęgnacyjnego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] do [...] nie mogło być przyznane. W odwołaniu M.D. nie zgodził się z wyżej opisaną decyzją, jako sprzeczną z przepisami oraz zasadami współżycia społecznego. Podniósł, że jest osobą schorowaną po wylewie i nie do końca potrafi interpretować przepisy prawa. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postepowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Kolegium stanęło na stanowisku, podyktowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że po upływie okresu na jaki zostały przyznane świadczenia rodzinne, nie jest dopuszczalne uruchomienie trybu z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Służy ono bowiem bieżącemu dostosowywaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osób uprawnionych, a więc w granicach okresu jego przyznania. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien jedynie wszcząć postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, a następnie w sprawie ich zwrotu. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.D., gdyż jego zdaniem decyzja ta jest niezgodna z prawem oraz zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania. Podniósł, że skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek warunkujących uznanie świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności nie został pouczony o treści art. 16 ust. 6 tej ustawy, a świadczenie było wypłacane na podstawie decyzji uprawnionego podmiotu. Podniesiono, że uzasadnienie decyzji zawiera błędne wskazówki, co do ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, wskazujące na sposób prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia bez uwzględnienia okoliczności, co należy rozumieć pod pojęciem "świadczenia pobranego nienależnie" i braku zobowiązania organu I instancji do zbadania tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego, które Sąd dostrzegł z urzędu. Otóż przede wszystkim należy wskazać, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy podmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ pierwszej instancji. Przemawia za tym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Natomiast zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji. Zmiana, uchylenie ostatecznej decyzji następuje w przypadkach ściśle określonych w przepisach. Takie uregulowania zawiera m.in. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w art. 32 ust. 1. Przepis ten przewiduje możliwość uchylenia lub zamiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych (do których zalicza się zasiłek pielęgnacyjny) w przypadkach w nim określonych. Jednakże ten fakt nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Jeżeli bowiem decyzja zawiera wadę kwalifikowaną, to z oczywistych względów stosuje się przepisy czy to dotyczące stwierdzenia jej nieważności, czy też wznowienia postępowania administracyjnego w zależności od wady materialnej bądź procesowej. Stosowne przepisy szczególne prawa materialnego pozwalające na eliminację lub zmianę decyzji ostatecznej, zasadniczo nie wyłączają stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że zaistniała podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] nr [...] przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...]. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] organ z urzędu wznowił postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] wyeliminował decyzję z dnia [...] z obrotu prawnego odmawiając jednocześnie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia na wskazany okres. Decyzję tą wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po myśli którego organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w wyniku odwołania organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący szczególny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych. W związku z tym uregulowaniem oraz powołanym na jego tle orzecznictwem organ odwoławczy uznał, że po upływie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane nie jest dopuszczalne uruchomienie tego trybu, co przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji, jako bezprzedmiotowego. Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż wszczęcie postępowania oraz rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszoinstancyjny nie nastąpiło w trybie określonym w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomimo, że przepis ten został także (choć błędnie) wskazany w podstawie prawnej decyzji, ale w trybie wznowienia postępowania administracyjnego regulowanego przepisami art. 145-152 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w postępowaniu odwoławczym doszło do zmiany metarialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a tym samym do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi wspartej pismem pełnomocnika skarżącego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wszczętą postanowieniem organu I instancji o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.