IV SA/Gl 739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 marca 2012 r., złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., T.M. domagał się przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, lekarstw i opłatę za mieszkanie. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz wniosku z dnia 22 lutego 2012 r., odmówił przyznania T.M. zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz opłatę za mieszkanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zauważył, że zachowanie wnioskodawcy T. M., polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca pobytu, odmowa udzielenia odpowiedzi na zadawane mu pytania oraz brak możliwości ustalenia jego faktycznej sytuacji, mimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 18 kwietnia 2012 r. (na klatce schodowej koło kaloryfera w bloku przy ul. [...] w T.), wskazuje na brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu, brak przedstawienia udokumentowanych wydatków na leki w postaci rachunków imiennych bądź recept wycenionych przez aptekę, jak również książeczek opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, gaz), o których przygotowanie prosił organ w piśmie z dnia 22 marca 2012 r. stanowi podstawę przywołanego powyżej zarzutu i w konsekwencji prowadzi do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. organ pierwszej instancji wezwał T. M. do wskazania aktualnego adresu pobytu oraz pouczył o konsekwencjach jego nie podania. W odpowiedzi otrzymał pisemną informację z dnia 29 lutego 2012 r., iż (cytat): "Pan pilnujący mieszkania umożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu przy ul. [...].". Kolejnym wezwaniem z dnia 2 marca 2012 r. organ zobowiązał stronę do bezwzględnego wskazania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu w celu przeprowadzenia wywiadu. T.M., jako miejsce zamieszkania wskazał klatkę schodową w bloku w T. przy ul. [...] (pismo z dnia 14 marca 2012 r. i k-4-6 wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2012 r.). Od tej decyzji T. M. wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że w dzień i w nocy przebywa na klatce schodowej T. przy ul. [...] oraz ma tam możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co więcej pracownik socjalny ma pełną kontrolę nad jego sytuacją bytową, zdrowotną i materialną, jako osoby niepełnosprawnej bez środków do życia. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił zasady przyznawania pomocy społecznej, zawarte w art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 39-40 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczył, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym zakresie wskazano, że odwołujący został pozbawiony członkowstwa w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" a lokal, w którym wcześniej zamieszkiwał przy ul. [...] w T., jest w dyspozycji tej Spółdzielni. Ustalenie to wynika z informacji Komendy Miejskiej Policji z dnia 16 kwietnia 2012 r., pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 9 marca i 18 kwietnia 2012 r. oraz pisma Poczty Polskiej S. A. z dnia 20 kwietnia 2012r. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż odwołujący nie może tam przebywać, chociaż wskazał to miejsce, jako adres do doręczeń. W toku postępowania podjęte zostały działania w celu ustalenia rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej i finansowej odwołującego, jednakże wszelkie próby ich uzyskania skończyły się niepowodzeniem. Odwołujący, w wywiadzie środowiskowym z dnia 18 kwietnia 2012 r., konsekwentnie odmawia podania informacji odnośnie pomocy pieniężnej otrzymywanej od innych osób w postaci pożyczek, nie podaje wysokości kwot pożyczek udzielanych mu przez ofiarodawców, odmawia przedstawienia udokumentowanych wydatków na leki w postaci rachunków imiennych bądź recept wycenionych przez aptekę, jak również nie przestawia książeczek opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, gaz), o których przygotowanie prosił organ w piśmie z dnia 22 marca 2012 r., stąd organ pomocy nie ma możliwości zweryfikowania faktycznej sytuacji finansowej odwołującego. Dodatkowo, pomimo wezwania pod rygorem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, odwołujący nie podał miejsca, gdzie zamieszkuje, chociaż nie ma dostępu do zajmowanego wcześniej lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w T. Zachowanie odwołującego, polegające na nie wskazaniu aktualnego miejsca pobytu wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaakcentowano przy tym, że organ pierwszej instancji w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy prawidłowo starał się uzyskać od wnioskodawcy informację o aktualnym miejscu jego zamieszkania lub pobytu, ale było to jednak bezskutecznie. Wskazuje na to pismo organu pierwszej instancji z dnia 2 marca 2012 r., doręczone osobiście odwołującemu pod adresem przez niego wskazanym w dniu 4 marca 2012 r., jak i trzy notatki służbowe pracowników tego organu z dnia 20, 21 i 27 marca 2012 r. oraz przeprowadzony w dniu 18 kwietnia 2012 r. wywiad środowiskowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wywiódł, iż wskazał pracownikom socjalnym miejsce pobytu na klatce schodowej obok mieszkania przy ul. [...] w T., przy czym cały czas spełnia wymogi do otrzymania pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 18 września 2012 r. ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz opłaty za mieszkanie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać osoby potrzebujące pomocy, ale nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa powinna zaś następować tylko w przypadku, gdyby zadania te przekraczały ich możliwości. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC, 2009). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również aktywność jednostki w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej oraz jej gotowość współdziałania w tym celu. W art. 4 ustawy o pomocy społecznej określony jest kolejny cel pomocy społecznej aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie podkreślany i rozumie się go, jako aktywne współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc, a więc gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, w tym udzielanie odpowiedzi mających na celu zobrazowanie sytuacji faktycznej takiej osoby. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące pomocy społecznej, nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia osobom potrzebującym środków w celu ich utrzymania. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Taki wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że pod adresem wskazanym przez skarżącego przy ul. [...] w T. nie mógł być rodzinny wywiad środowiskowy, bowiem skarżący utracił prawo zajmowania tamże lokalu mieszkalnego. Organ poinformował skarżącego o konsekwencjach wynikających z braku współdziałania z organem, w postaci wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy. Jednakże, w dniu 18 kwietnia 2012r., został tam przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, ale zaprezentowana przez skarżącego postawa słusznie została potraktowana, jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudności życiowych, który po myśli art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, skarżący, ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej, muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (por. art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27, poz. 138). Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami życia osoby wnioskodawcy i pozyskać wszystkie niezbędne informacje, aby w sposób wszechstronny zobrazować sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Dopiero na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Zatem stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Co więcej, wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym, mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2011, s. 131). W doktrynie podkreśla się, że rodzinny wywiad środowiskowy jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 i 415). W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że skarżący jest osobą bezrobotną o lekkim stopniu niepełnosprawności, ale nie udzielił wyjaśnień pozwalających na ustalenie jego faktycznej sytuacji finansowej, tylko oświadczył, iż utrzymuje się z pożyczek, ale nie podał, jakie kwoty i od kogo pożycza. Nie przedstawił też rachunków za gaz, energię elektryczną, opłaty czynszowe oraz recept czy rachunków imiennych na leki pomimo, iż o udzielenie takiej pomocy organ wnioskował, w celu uzyskania informacji pozwalających na ustalenie jego faktycznej sytuacji życiowej. Dodatkowo nie wskazał aktualnego miejsca zamieszkania bądź pobytu, chociaż od kilkunastu lat korzysta ze wsparcia pomocy społecznej i znane mu są zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu zasiłku celowego, organy postąpiły w sposób dowolny. Pozostaje też nadmienić, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i odmówiły przyznania pomocy na wskazane cele, wyczerpująco i wiarygodnie uzasadniając swoje stanowisko. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. Ponadto, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, ani norm proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ale zgromadził istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je ocenił mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału, dlatego pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.