IV SA/Gl 741/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Urzędu Miasta M., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M., odmówił przyznania S.M. prawa do dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej powołał przepis art. 3 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zaś w uzasadnieniu stwierdził, iż strona nie spełnia kryteriów określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Dalej podał, iż do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego wlicza się poniesione w danym miesiącu wydatki na cele mieszkaniowe, które tu wynoszą 219, 59 zł. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych maksymalna wysokość dodatku mieszkaniowego to 153, 71 zł. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy dochód nie przekracza 175 % najniższej emerytury (1 236, 01 zł). W rozpoznawanej sprawie dochód strony wynosi [...] zł, czyli nie przekracza wskazanej powyżej kwoty. Wysokość dodatku mieszkaniowego to różnica między wydatkami na mieszkanie a 20 % łącznego dochodu rodziny. Po zastosowaniu powyższego wzoru uzyskano wartość ujemną, zatem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż procentowy udział dochodów gospodarstwa domowego w wydatkach na mieszkanie przekroczył łączną ich kwotę. Odwołując się od powyższej decyzji S.M. podał, iż zgodnie z załączonymi do akt sprawy dokumentami potwierdzającymi dokonanego przez niego wpłaty wydatki mieszkaniowe wynoszą [...] zł miesięcznie. Osiągane przez niego dochody netto wynoszą [...] zł i taką kwotę organ winien przyjąć. Według wyliczenia odwołującego się uwzględniającego dochód netto winien on otrzymać dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Za dochód, zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W oparciu o powyższe regulacje organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku dochód strony wynosił [...] zł. Dalej organ ten podał, że wg wniosku potwierdzonego przez Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej jej wydatki mieszkaniowe wynoszą [...] zł, w tym znajduje się opłata ryczałtowa za zużycie 10 m3 wody. Organ jednak ze względu na fakt, iż strona nie posiada wodomierzy, przyjął zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70) średnie zużycie miesięczne wody w wysokości 2, 70 m3 ciepłej i zimnej wody, pomniejszając w ten sposób kwotę ponoszonych przez odwołującego się opłat do [...] zł. W konsekwencji czego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie ujemnej wartości dodatku, co uzasadnia odmowę jego przyznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż organy błędnie ustaliły wysokość osiąganego przez niego dochodu, gdyż nie odliczyły od emerytury brutto kwot podatku i ubezpieczenia. Nie zgodził się również, ze sposobem obliczenia zużycia wody i opłat z tego tytułu. W jego ocenie to Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Urzędu Miasta M. jest odpowiedzialny za stan wodomierzy i winien dbać o ich prawidłowe funkcjonowanie. W jego przekonaniu należy mu się dodatek w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej P.p.s.a., wynika, że w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto przepis art. 135 tej ustawy zezwala na zastosowanie przewidzianych nią środków również w odniesieniu do innych aktów i czynności w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż naruszają one przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu, iż organy w sposób błędny ustaliły wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Powołany powyżej przepis w sposób wyczerpujący wymienia odliczenia od przychodu, a więc, odliczeniu podlegają tylko koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a zatem nie podlegają odliczeniu składka na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczka na podatek dochodowy. Przeto organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu na kwotę [...] zł. Skarżący zakwestionował także obniżenie wydatków mieszkaniowych ponoszonych za wodę i ścieki. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Do wydatków tych należy zaliczyć czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wyżej wymienione opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego został zamieszczony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Zgodnie z § 2 powyższego rozporządzenia podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego najemców i podnajemców oraz innych osób mających tytuł prawny do używania lokalu, stanowią czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. W rozporządzeniu tym określono również sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału, dla lokali mieszkalnych niewyposażonych w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, dla lokali mieszkalnych niewyposażonych w instalację ciepłej wody oraz dla lokali mieszkalnych niewyposażonych w instalację gazu przewodowego. W rozporządzeniu tym ani w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie wskazano sposobu określenia ryczałtu za zużycie wody. Skarżący uiszcza opłatę za wodę zgodnie z ustalonym przez Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej ryczałtem w wysokości 10 m3. Organy przyjęły jednak inną wysokość ryczałtu 2, 7 m3 powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody ( Dz. U. Nr 8, poz. 70). Zostało ono wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Toteż możliwość jego zastosowania w sprawie o dodatek mieszkaniowy może budzić wątpliwości. Niezależnie od nich trzeba podkreślić, że po myśli art. 27 ust. 1 tej ustawy ilość zużytej wody ustala się na podstawie wskazań wodomierza głównego, a w przypadku jego braku, w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przywołane rozporządzenie ustala przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, stanowiące podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza głównego. Oznacza to, że normy zużycia wody określone w tym rozporządzeniu dotyczą tylko tych budynków, w których brak jest wodomierza głównego. W budynkach, w których jest wodomierz główny, ilość zużytej wody ustala się według jego wskazań. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono, czy budynek, w którym mieszka skarżący jest zaopatrzony w wodomierz główny, jak również uzasadniając decyzję nie podano, dlaczego odmówiono wiary podanej przez Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej wysokości ustalonego ryczałtu 10 m3. Ustalenie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż, gdyby w budynku znajdował się wodomierz główny, to opłaty uiszczane przez lokatorów powinny być adekwatne do jego wskazań, w myśl art. 26 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Organy administracji nie ustaliły więc wiarygodnie, jaka winna być opłata za zużycie wody przez skarżącego – czy wyliczona w oparciu o wskazania wodomierza, czy w oparciu o przepisy rozporządzenia z 14 stycznia 2002r. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości wyliczeń w tym zakresie. Przyjęte bowiem przez organ ustalenie, że opłaty za wodę obowiązujące w zasobie mieszkaniowym gminy ustalane są zawsze przy przyjęciu przeciętnych norm zużycia wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r., nawet, gdy budynek jest wyposażony w wodomierz główny, nie znajduje umocowania prawnego, zaś przyjęta wysokość wydatków skarżącego z tego tytułu, nie wynika z zebranego materiału dowodowego. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bo sprawa nie dojrzała do stanowczego rozstrzygnięcia. Dlatego nie mogły się ostać. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, jaki jest sposób wyliczania opłat za wodę w budynkach należących do zasobu mieszkaniowego gminy, które posiadają wodomierz główny, jak również dla budynków tych wodomierzy nieposiadających. W szczególności, jakie wydatki na ten cel ponosi skarżący. Dopiero bowiem po ustaleniu wyżej wskazanych okoliczności możliwe będzie ustalenie, zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jakiej wysokości opłata za wodę podlegać będzie zaliczeniu do wydatków mieszkaniowych skarżącego. Przy czym, w razie nie przyjęcia wysokości opłat podanych przez Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej, należy wskazać tego przyczynę. Uzasadniając swoje stanowisko organ winien wziąć pod uwagę fakt, iż zgodnie z § 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią m.in. ponoszone opłaty za wodę, których wysokość jednostkową ustala zarządca. Hipotetycznie zakładając, iż zarządca określa ryczałt niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie sposób zgodzić się z sytuacją, aby konsekwencje bezprawnego działania zarządcy ponosił najemca. Kompletny materiał dowodowy stanowić będzie podstawę obliczeń i właściwej treści decyzji w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.