IV SA/Gl 741/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. nakazał firmie A Sp. z o.o. ul. [...] zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu zlokalizowanego przy ul. [...] w Ż., służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych i produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na czas nie dłuższy niż do 24 kwietnia 2013 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż kontrole sanitarne przeprowadzone w sklepie w okresie od 30 sierpnia 2012 r. do 22 stycznia 2013 r. szeregu produktów (m.in. [...]), których skład nie był znany, a tym samym nie było znane ich oddziaływanie na zdrowie i życie ludzi Imitacja produktu: środkami zastępczymi, Wobec tego, że na oznakowaniu opakowania brak było informacji o składzie (składnikach) tych produktów powzięto uzasadnione podejrzenie o zagrożeniu zdrowia ludzi, a tym samym o naruszeniu wymagań zdrowotnych Próbki tych produktów, w celu przeprowadzenia stosownych badań, zostały przekazane do Narodowego Instytutu Leków. Jak wynika z protokołu badań nr [...], w badanych próbkach zidentyfikowano analogi strukturalne szeregu substancji wymienionych w załączniku do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne, stąd zachodzą podstawy, aby produkty zawierające takie substancje uznać za środki zastępcze, mogące stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Podkreślono także, iż działalność różnych firm, które łączy osoba Prezesa Zarządu R.G., polegała na wprowadzaniu do obrotu w różnych miejscach i pod zmieniającymi się nazwami środków zastępczych. W konkluzji organ stwierdził, że wprowadzanie do obrotu produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi stanowi wypełnienie przesłanki określonej przez dyspozycję art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości postępowania przed organem I instancji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, podnosząc zarzuty: 1/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 2/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 3/ naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi"; 4/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych; 5/ naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, art. 79, art. 79a , art. 80 ust.1 naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c tej ustawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej określany jako PWIS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione w jego wyniku ustalenia. W ocenie organu odwoławczego zachodziły podstawy prawne tak dla wydania zaskarżonej decyzji jak i do opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności ze względu na fakt, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wstrzymanie ich wprowadzania zapewni przeprowadzenie badań i ocenę produktów oraz umożliwi usunięcie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, jakie wynika z zażywania "dopalaczy". Podkreślił m.in. to, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji do strony dwukrotnie były kierowane nakazy wstrzymujące prowadzenie działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące i nie odniosły one żadnego rezultatu. Zarzuty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie znalazły aprobaty [...]PWIS: w sposób szczegółowy przedstawiono argumenty świadczące o zasadności stanowiska organu w tym względzie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie: 1/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 2/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 3/ naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi"; 4/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych; 5/ naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, art. 79, art. 79a , art. 80 ust.1 naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c tej ustawy. 6/ naruszenie art. 77 ust. 6 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie kosztami badań nie mogących stanowić dowodu w żadnym postępowaniu; 7/ art. 4 pkt. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu tej ustawy w sytuacji, kiedy nie udowodniono wykorzystania ich w tym celu bądź że mają one charakter środków odurzających. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 124) – dalej jako "u.p.n." oraz ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.)- zwanej dalej "u.P.I.S.". Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 u.P.I.S., realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego. Uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.n. przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Jak wynika z definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n. – środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 u.p.n.). Zgodnie z art. 44c ust. 1 u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do art. 27c ust. 1 u.P.I.S., w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Norma zawarta w ust. 3 art. 27c jest powiązana bezpośrednio z przytoczonym wyżej przepisem, bowiem w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące. Przepis art. 27c ustawy stosuje się, w myśl art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 124), "odpowiednio". Zgodnie z brzmieniem art. 44c ust. 1 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, organ inspekcji sanitarnej stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy. Środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt. 27 u.p.n.). Z analizy przywołanych regulacji prawnych (art. 44 ust. 1 u.p.n. w zw. z art. 27c ust. 1 u.P.I.S.) wynika, iż w sytuacji, kiedy inspektor sanitarny wyda decyzję wstrzymującą wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym bądź nakazuje wycofanie go z obrotu, jego obowiązkiem jest wydanie jednej z decyzji wskazanych w ust. 3 art. 27c, w zależności od okoliczności sprawy. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że PPIS w R. w dniu [...] r. podjął decyzję, skierowaną do Spółki i dotyczącą sklepu w Ż. przy ul. [...], wstrzymującą obrót wymienionymi w sentencji środkami zastępczymi (lub przynajmniej środkami, co do których zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym) na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Wstrzymanie nastąpiło na czas nie dłuższy niż do 16 lipca 2014 r. Poza wstrzymaniem obrotu w decyzji sformułowano nakaz zaprzestania działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłużej niż do 16 kwietnia 2013 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem wstępny warunek zastosowania art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy został spełniony. Jest to o tyle istotne, że w postępowaniu zmierzającym do wydania na podstawie art. 27c ust. 3 pkt. 2 u.P.I.S. w zw. z art. 44 ust. 1 u.p.n decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach organ już nie bada kwestii spełnienia przesłanek koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania obrotu. Ostateczne rozstrzygnięcie wiąże bowiem w kolejnej sprawie, również w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze. 1/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 2/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 3/ naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi"; 4/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych; 5/ naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, art. 79, art. 79a , art. 80 ust.1 naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c tej ustawy. 6/ naruszenie art. 77 ust. 6 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie kosztami badań nie mogących stanowić dowodu w żadnym postępowaniu; 7/ art. 4 pkt. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu tej ustawy w sytuacji, kiedy nie udowodniono wykorzystania ich w tym celu bądź że mają one charakter środków odurzających. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.