IV SA/Gl 746/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...]r. nr [...] Decyzją Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L., działającego z upoważnienia Starosty [...] , z dnia [...] r. nr [...] przyznano J. O. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł, wobec spełnienia warunków do jego pobierania, co wynikało z przedstawionej dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a., Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej powyżej powołaną decyzją, gdyż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Jak bowiem wskazano w dniu [...] r. do Powiatowego Urzędu Pracy w L. wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w L. II Wydział Karny, uznającego J. O. winnym tego, że działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej - uzyskania świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego, przedłożył jako autentyczne sfałszowane dokumenty wprowadzając w ten sposób organ zatrudnienia w błąd, co do spełnienia przez niego warunków odnośnie okresu zatrudnienia wymaganego do jego pobierania. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wskazany wyżej organ zatrudnienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. i odmówił przyznania J. O. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. W motywach uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 37j ustawy z dnia 13.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.) zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W dniu [...] r., tj. w dniu rejestracji strona udokumentowała okres zatrudnienia w łącznym wymiarze 35 lat 8 miesięcy. Natomiast z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w L. wynika, iż strona w dniu rejestracji przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy jako autentyczne sfałszowane dokumenty w postaci świadectwa pracy wystawionego przez przez Przedsiębiorstwo [...] Oddział Terenowy w L., w którym przerobiono datę wystawienia oraz datę końcową okresu zatrudnienia strony oraz podrobione w całości świadectwo pracy z Gminnej Spółdzielni "[...] w P. Okresy zatrudnienia w tych zakładach nie mogą zatem zostać zaliczone do stażu pracy, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nieuwzględnienie wymienionych okresów zatrudnienia powoduje, że strona nie legitymuje się, co najmniej 35 letnim okresem zatrudnienia. Wskazano, że ze zgromadzonego materiału wynika również, że strona w dniu rejestracji nie udokumentowała okresów wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Nadto odnosząc się do przedłożonych przez stronę w toku postępowania dokumentów w postaci zeznań świadków sporządzonych na okoliczność potwierdzenia okresu zatrudnienia w GS "[...] w Ł. oraz świadectw wykonywania prac w szczególnych warunkach w Przedsiębiorstwach [...] w C. i L. oraz zaświadczenia potwierdzającego , iż strona w okresie od [...] do [...] r. była właścicielem samochodu ciężarowego organ wyjaśnił , że dokumenty te obejmują zakwestionowane przez Sąd w postępowaniu karnym okresy zatrudnienia. Zdaniem organu nie można obejść prawomocnego wyroku karnego stwierdzającego nieprawdziwość świadectwa pracy za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w ten sposób, ze uzna się iż przedstawione przez stronę zeznania świadków te okresy potwierdzają. W tej sytuacji organ stwierdził brak podstaw do uznania złożonych przez stronę dokumentów za potwierdzające okresy zatrudnienia i uzasadniające przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ zaznaczył również, że przedstawione świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach wskazują zatrudnienie w okresie krótszym niż 15 lat. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. O. podnosząc, że przedstawił w urzędzie zatrudnienia nowe dokumenty dotyczące spornego okresu zatrudnienia celem ich weryfikacji. Zwrócił uwagę na czasokres zatrudnienia w [...] L., który nie zgadza się z nowym świadectwem pracy w warunkach szkodliwych. Podał, ze nie pracował w GS "[...]" w P. ale w GS "[...]" w Ł. Spółdzielnia ta została w latach 70-tych, bądź 80-tych zlikwidowana, a dokumenty dotyczące zatrudnienia przekazano do GS w P., gdzie zostały zagubione lub zniszczone. Stwierdził, że Spółdzielnia w P. wystawiła mu świadectwo pracy na słowo oraz, że czasokres pracy nie zgadzał się ze stanem faktycznym. Natomiast na potwierdzenie pracy w GS "[...]" w Ł. zostały sporządzone dokumenty z zeznań świadków. Zaznaczył również, że świadkowie złożyli także zeznania w Sądzie. Ponadto podniósł, iż w Sądzie znajduje się opinia pracy z tamtego okresu, o której wspomniał w piśmie złożonym w PUP w L., do której Sąd nie miał zastrzeżeń, Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w całości w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Dalej organ przywołał treść przepisu art. 150 d ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiącego podstawę do ponownego ustalenia prawa do zasiłków przedemerytalnych na zasadach określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w przypadku ujawnienia okoliczności określonych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. powodujących wznowienie postępowania. Następnie organ wskazał jako bezsporny fakt, że strona w dniu rejestracji przedłożyła dwa fałszywe dokumenty, tj. świadectwa pracy, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu. Przedstawione przez stronę fałszywe dowody były podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności dotyczących udokumentowania stażu pracy. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził zasadność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.. Za prawidłowe uznał również ustalenie organu I instancji, że strona nie spełniła niezbędnego warunku do uzyskania zasiłku przedemerytalnego w postaci posiadania okresu uprawniającego określonego w art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ wskazał, że z przedłożonego przez stronę świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach z dnia [...] r. wynika, że strona była zatrudniona w Przedsiębiorstwie [...] w L. od [...] r. do [...] r. Zatem w zakładzie tym pracowała 2 lata 6 miesięcy i 26 dni, a nie 2 lata 11 miesięcy i 26 dni, jak to organ zatrudnienia pierwotnie ustalił na podstawie świadectwa pracy, w którym przerobiona została data jego wystawienia i data końcowa okresu zatrudnienia ( z [...] r. na [...] r.). Ponadto organ stwierdził, że z przedłożonych w dniu [...] r. świadectw wykonywania prac w szczególnych warunkach w Przedsiębiorstwie [...] w C. wynika, ze strona w zakładzie tym była zatrudniona stale i w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od [...] do [...]. Świadectwa te wskazują łącznie okres zatrudnienia krótszy niż 15 lat. Ponadto organ stwierdził, iż w związku z podrobieniem w całości świadectwa pracy z Gminnej Spółdzielni "[...]" w P. całego wskazanego w tym świadectwie okresu zatrudnienia nie można zaliczyć do stażu pracy, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ wyjaśnił, że nie można zakwestionowanego przez Sąd w postępowaniu karnym okresu zatrudnienia na udokumentowanie którego strona przedłożyła podrobione swidectwo pracy, obejść poprzez zeznania świadków złożone na okoliczność zatrudnienia w tym samym zakładzie pracy. Ponadto, zdaniem organu, wydane przez Sąd orzeczenie wskazuje, że zeznania świadków zostały uznane przez Sąd za niewiarygodne. Zauważył również, ze w podrobionym świadectwie pracy wskazany był inny okres zatrudnienia niż obecnie strona stara się wykazać zeznaniami świadków. Jednocześnie wskazał, że w aktach sprawy brak zaświadczenia z zakładu pracy, ze nie można odtworzyć dokumentów pracowniczych w związku z ich zniszczeniem. Mając na względzie stan faktyczny i prawny organ stwierdził, że strona nie udokumentowała minimalnego okresu zatrudnienia uprawniającego do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach akcentując okoliczność pracy w GS Ł., która została potwierdzona zeznaniami świadków oraz opinią z tamtego okresu pracy. Nadto wskazał, ze w postępowaniu przedstawił dokument – zaświadczenie, iż 15 lat posiadał – eksploatował samochód ciężarowy o ładowności powyżej 3,5 ton i był jego kierowcą. Do skargi załączył nieuwierzytelnione kserokopie przedmiotowej opinii oraz opinii pismoznawczej z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. Sąd postanowił zwrócić się do Sądu Rejonowego w L. o nadesłanie odpisu wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz przeprowadzić dowód z tego dokumentu poza rozprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 P.p.s.a.. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując w zakreślonych wyżej ramach kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy prawa procesowego poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L. o przyznaniu skarżącemu zasiłku przedemerytalnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwyczajne, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., a w razie pozytywnego ustalenia przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Poza sporem jest, że w sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...], którą przyznano J. O. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie tym przepisem wznawia się postępowanie, gdy dowody, na których postawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe. Wskazać przyjdzie, iż podstawą do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego było udokumentowanie okresu zatrudnienia. Zgodnie z art. 37j ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.) zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W dniu rejestracji strona posiadała udokumentowany staż pracy 35 lat i 8 miesięcy. Tymczasem wyrokiem Sądu Rejonowego w L [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznano J. O. za winnego tego, że działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej – uzyskania świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako autentyczne sfałszowane dokumenty w postaci: świadectwa pracy wystawionego przez Przedsiębiorstwo [...] Oddział Terenowy w L., w którym przerobiono datę wystawienia oraz datę końcową okresu zatrudnienia oraz podrobione w całości świadectwo pracy z Gminnej Spółdzielni Pracy "[...]" w P. wprowadzając w ten sposób organ w błąd co do spełnienia przez niego warunków odnośnie okresu zatrudnienia wymaganego do pobierana zasiłku przedemerytalnego, pomimo, że warunków tych nie spełniał. Stosownie do art. 11 P.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Oznacza to, że sąd kontrolując działania administracji bada poprawność ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przy uwzględnieniu związania ustaleniami wyroku skazującego. Sąd karny w ramach swojej kompetencji dokonał ustaleń istotnych z punktu widzenia hipotezy przepisów prawa karnego, uznających określone zachowania za przestępstwo. Związanie wyrokiem skazującym odnosi się zatem wyłącznie do tych ustaleń, które zgodnie z art. 11 P.p.s.a. dotyczą popełnienia przestępstwa. Oczywiste jest natomiast to, że sąd powszechny nie jest właściwy do dokonania wiążącej oceny stosunków administracyjnoprawnych, do których należy sprawa o zasiłek przedemerytalny. Nie są zatem wiążące te stwierdzenia i ustalenia sądu karnego, które wskazują na brak uprawnień skarżącego do omawianego zasiłku. Tym samym organy administracji miały obowiązek uwzględnienia tych ustaleń Sądu, które przesądziły o fałszywości dowodów użytych przez skarżącego w pierwotnym postępowaniu w celu uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Nie były natomiast zwolnione od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek determinujących przyznanie tego świadczenia. Ustalenia wyroku skazującego nie wyłączyły zatem możliwości dokonania ustaleń co do okoliczności, czy skarżący w okresie objętym sfałszowanymi dokumentami pracował u innego bądź u tego samego pracodawcy jednakże w innym przedziale czasowym niż wynika to ze sfałszowanych dowodów w postaci świadectw pracy. Z wyroku skazującego wynika, że przedłożony przez stronę skarżącą jako autentyczny dokument w postaci świadectwa pracy w GS "[...]" w P. był w całości podrobiony. Nie oznacza to jednak, że w okresie objętym tym dokumentem (tj. od [...] do [...]) skarżący w ogóle nie pracował. Nie wykluczył tego zresztą również Sąd, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż skarżący przedkładając ten dokument wydłużył swój okres stażu pracy o co najmniej 22 miesiące. Nie można zatem wykluczyć, że skarżący mógł być zatrudniony u tego samego bądź u innego pracodawcy w innym przedziale czasowym, jak to wynikałoby z przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania wznowieniowego oświadczeń świadków złożonych na drukach ZUS "zeznania świadka", na okoliczność świadczenia pracy w SG "[...]" w Ł., czy z przedłożonego świadectwa pracy wystawionego przez Przedsiębiorstwo [...] w C. w którym wskazano, że skarżący w tym przedsiębiorstwie był zatrudniony w okresie od [...] do [...], a więc w okresie objętym sfałszowanym dokumentem. Powyższe oznacza, że organy nie były zwolnione od oceny dokumentów oraz dowodów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania. Gołosłowne przy tym jawi się stwierdzenie organu odwoławczego, że wydane przez Sąd orzeczenie wskazuje, że zeznania świadków zostały uznane przez Sąd za niewiarygodne, skoro w aktach administracyjnych sprawy brak uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku skazującego. Przyjdzie wskazać, że w postępowaniu wznowieniowym nie zostały wyeliminowane ogólne zasady postępowania, w tym zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika również, że organ administracji jest zobowiązany przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ wyklucza naruszenie obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Tymczasem organ nie tylko nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy oraz oceny wiarygodności dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, ale również zaniechał wezwania jej do uzupełnienia materiału dowodowego o dokument na jaki się powoływała tj. opinię z GS "[...]" w Ł. zalegającą w aktach sprawy karnej. Dopiero bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego stronie do jego przedłożenia zwalniał organ od przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu. Również powoływanie się przez organ odwoławczy na brak w aktach zaświadczenia potwierdzającego, że nie można odtworzyć dokumentów pracowniczych w związku z ich zniszczeniem było przedwczesne skoro organy nie wystąpiły do strony o przedłożenie takiego dokumentu. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co stanowi uchybienie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja jako przedwczesne nie mogły się ostać. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ przeprowadzi postępowanie w naprowadzonych kierunkach z zachowaniem reguł wyrażonych w przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., w szczególności ustosunkuje się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów i dowodów, a w razie konieczności, uzupełni materiał dowodowy o uzasadnienie wyroku skazującego, protokoły z zeznań świadków złożonych w sprawie karnej celem skonfrontowania ich z oświadczeniami tych świadków złożonymi przez skarżącego jako dowód w sprawie oraz o inne dowody, które organ uzna za konieczne do prawidłowego zakończenia sprawy, a następnie dokonana oceny ich wiarygodności. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie stosowne do poczynionych ustaleń i obowiązujących przepisów prawa. Organ odniesie się także do podnoszonej przez skarżącego okoliczności posiadania i eksploatacji samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 3,5 ton w kontekście możliwości zaliczenia tej działalności do okresu, od którego zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.