IV SA/Gl 747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania W.G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu biletu miesięcznego. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód, na który składa się zasiłek stały, wynosi 529 zł. i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Ponadto w jego przypadku zachodzą przesłanki wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże przyznanie wnioskowanej pomocy nie jest możliwe z uwagi na to, że skarżący nie wykorzystuje posiadanych możliwości i uprawnień w celu poprawy swojej sytuacji, o czym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie organ podniósł, że z treści pisma skarżącego z dnia 10 kwietnia 2014 r., złożonego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego wynika, że skarżący nie składa wniosku o przyznanie tego zasiłku. Ponadto organ podkreślił, że skarżący ma możliwość poprawy swojej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wystąpienie z powództwem o alimenty od swoich pełnoletnich córek oraz poprzez podjęcie działań celem uregulowania sytuacji mieszkaniowej, tj. wystąpienie z wnioskiem o przydział lokalu socjalnego. Jak bowiem ustalił organ, skarżący zamieszkuje w lokalu bez tytułu prawnego. Zajmowany lokal jest duży i nawet gdyby skarżący miał tytuł do tego lokalu, nie byłoby możliwe uzyskanie dodatku mieszkaniowego. W związku z tym organ podkreślił, że w przypadku uzyskania mniejszego lokalu, opłaty związane z jego użytkowaniem byłyby mniejsze, a ponadto skarżący mógłby ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu energetycznego. Jednocześnie organ podniósł, że nie ma możliwości finansowych zaspokojenia zgłaszanych przez skarżącego potrzeb, gdyż z uwagi na ograniczone środki, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do udzielenia pomocy na świadczenia obligatoryjne przy zachowaniu zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Organ podkreślił, że skarżący jest objęty pomocą w formie zasiłku stałego w wysokości 529 zł., zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 200 zł. oraz nieodpłatnych usług Dziennego Domu Pomocy Społecznej, w ramach których ma zapewnione śniadania i obiady przez 5 dni w tygodniu oraz otrzymuje suchy prowiant na sobotę. Koszt tych usług, ponoszonych przez organ I instancji, wynosi 721 zł. miesięcznie. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania W.G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne w sposób zgodny z organem I instancji. Przytoczył art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), według którego, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ponadto podkreślił, że zgodnie z założeniami tej ustawy, zawartymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7, pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Podniósł, że pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokojeniu potrzeb wnioskodawców. Dodał, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania. Podkreślił, że istotne w sprawie jest to, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń pomocy społecznej. W związku z tym, osoba wnioskująca o przyznanie pomocy, zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc w określonej postaci. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący W.G. wniósł o jej uchylenie. Podniósł zarzut naruszenia przy jej wydaniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 39 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie przepisy te powinny stanowić podstawę negatywnego rozstrzygnięcia. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem tych przepisów. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym, nie miał możliwości czynnego udziału w sprawie, co stanowi o wadliwości całego postępowania. Ponadto podniósł zarzuty sprowadzające się do tego, że w sprawie nie zostały wykazane okoliczności dotyczące tego, iż ośrodek pomocy społecznej nie ma wystarczających środków na zaspokojenie potrzeb skarżącego. Podkreślił, że organy powinny wskazać, jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji, ile osób otrzymało taką pomoc i w jakiej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i zarzuty skargi oraz wskazał, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia, "czy w okolicznościach sprawy przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu biletu miesięcznego jest zgodne z tym, czego skarżący na dzień wydania decyzji, tj. [...] r., rzeczywiście potrzebował, a nadto czy zasiłek ten byłby wystarczający do zaspokojenia tej niezbędnej potrzeby związanej z jego całkowitym utrzymaniem". Następnie pełnomocnik zawarł stwierdzenia, według których, odmawiając skarżącemu przyznania wyżej wymienionego zasiłku organ wskazał, że skarżący "otrzymuje świadczenia powyżej kwoty limitu wynikającego z polityki świadczeń". Pełnomocnik podniósł zarzuty dotyczące braku szczegółowych ustaleń organu co do tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej również P.p.s.a. - następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad przeprowadzonego postępowania. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z prawem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu biletu miesięcznego. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej również "ustawą", regulujące rodzaje świadczeń pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zgodnie zaś z cytowanym w zaskarżonej decyzji art. 2 ust. 1 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Jednakże – zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej - osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ponadto według art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, a nawet uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pomocy społecznej. Podkreślenia zatem wymagało, że przepisy cytowanej ustawy, nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej, obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przede wszystkim więc podnieść należało, że - jak wynika z cytowanych wyżej przepisów - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznawane są dopiero w razie wykorzystania przez wnioskodawcę własnych zasobów, uprawnień i możliwości. Natomiast odmowa współdziałania z organem pomocy społecznej, czy też rezygnacja z podejmowania prób wykorzystania własnych możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Z ustaleń przeprowadzonych w niniejszej sprawie wynika, że skarżący zajął negatywną postawę wobec podjętych przez organ działań, których celem było uzyskanie przez skarżącego zasiłku okresowego. Jak podkreślił organ I instancji - z treści pisma skarżącego z dnia 10 kwietnia 2014 r. - złożonego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego - wynika, że skarżący nie składa wniosku o przyznanie tego zasiłku (akta administracyjne zawierają przedmiotowe oświadczenie, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz postanowienie o umorzeniu tego postępowania). W powyższym zakresie prawidłowo zatem organ stwierdził, że przyznanie wnioskowanego w niniejszej sprawie zasiłku celowego nie jest możliwe z uwagi na to, że skarżący nie wykorzystuje posiadanych możliwości i uprawnień w celu poprawy swojej sytuacji, o czym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżący zrezygnował przez to z ubiegania się o zasiłek okresowy, a więc świadczenia o charakterze obligatoryjnym, które – jak podkreślił organ I instancji – jest zaspokajane w pierwszej kolejności – przed świadczeniami fakultatywnymi, do których należy wnioskowany zasiłek celowy. W sytuacji, gdy skarżący ubiega się pomoc finansową, a jednocześnie odrzuca oferowaną mu przez MOPS możliwość przyznania zasiłku okresowego, oraz – jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji - udzielenia pomocy w uzyskaniu lokalu socjalnego (co umożliwiłoby przyznanie mu dodatku mieszkaniowego i ryczałtu energetycznego), stwierdzić należało, że prawidłowo organy uznały, że skarżący nie podejmuje prób wykorzystania możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Natomiast – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń pomocy społecznej. W związku z tym – jak trafnie podkreślił organ odwoławczy - osoba wnioskująca o przyznanie pomocy, zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc w określonej postaci. Według zaś cytowanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, odmowa współdziałania z organem pomocy społecznej, czy też rezygnacja z podejmowania prób wykorzystania własnych możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W razie wystąpienia takich okoliczności, nie ma zatem konieczności – wbrew zarzutom skargi – wykazywania innych podstaw odmowy, jak np. ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, o których organ wspomniał jedynie na marginesie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie zostały naruszone – wymienione w skardze - przepisy prawa materialnego, ani też przepisy postępowania administracyjnego. Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej analizy dowodów. Ponadto prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie została również zachowana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu – podstawę dowodową rozstrzygnięcia stanowił bowiem wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony z udziałem skarżącego i zawiera jego podpis, a także adnotację, że dokumenty zostały przedłożone przez niego podczas tego wywiadu, a więc w ten sposób zostały spełnione warunki zapoznania strony z całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż żadnych innych czynności dowodowych w tej sprawie nie było. Natomiast nie sposób ustosunkować się do podniesionego przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 4 marca 2015 r. zarzutu, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia, "czy w okolicznościach sprawy przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu biletu miesięcznego jest zgodne z tym, czego skarżący na dzień wydania decyzji, tj. [...] r., rzeczywiście potrzebował". Zarzut powyższy – zgodnie z jego treścią - zmierza bowiem do wykazania bezzasadności twierdzeń zawartych w skardze, a przecież pełnomocnik podtrzymał w tym samym piśmie tę skargę (wniesioną osobiście przez stronę), w której skarżący nie zgodził się z odmową przyznania zasiłku celowego. Zarzut powyższy w pozostałej części, w której pełnomocnik podniósł, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia, "czy zasiłek byłby wystarczający do zaspokojenia tej niezbędnej potrzeby związanej z całkowitym utrzymaniem" skarżącego, jest w ogóle nieadekwatny w tej sprawie, gdyż nie dotyczy tego, co było jej przedmiotem. Nie wymaga przecież dłuższego wywodu, że nie należy do zakresu rozpoznania w tej sprawie, dokonanie ustaleń, czy zasiłek celowy – którego właśnie stronie odmówiono – "byłby wystarczający do zaspokojenia niezbędnej potrzeby". Poza tym, zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu biletu miesięcznego, nie dotyczy "całkowitego utrzymania". Bezpodstawne były także, zawarte w cytowanym piśmie pełnomocnika stwierdzenia, według których, odmawiając skarżącemu przyznania wyżej wymienionego zasiłku organ wskazał, że skarżący "otrzymuje świadczenia powyżej kwoty limitu wynikającego z polityki świadczeń". W tym zakresie pełnomocnik podniósł zarzuty dotyczące braku szczegółowych ustaleń organu co do tej kwestii. Wskazać zatem należało, że cytowane przez pełnomocnika stwierdzenie – zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (w nawiasie na stronie nr 2), odnosiło się - w sposób jednoznaczny - do przyznanego stronie w odrębnej decyzji – zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu leków w wysokości 200 zł na okres od lutego do maja 2014 r. Wobec tego, zarzut braku ustaleń, nie mógł być skutecznie podniesiony, skoro dotyczył ustaleń należących do zakresu rozpoznania w innej sprawie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z prawem. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. sw