IV SA/Gl 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie przyznania A. D. świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] r. A. D. złożył wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, jednakże w dniu [...] roku strona była nieobecna w domu i uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i z tego powodu należało je umorzyć. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. D., który wyraził w nim swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołanie to nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów wskazujących na motywy jego wniesienia. Podaje jedynie, że w dniu [...] był obecny w miejscu zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że ostatni wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu [...] r. a tym samym zachodziła konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Nadto organ zaznaczył, że strona miała możliwość korekty terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień, który odpowiadałby jej, jednakże z takiej możliwości nie skorzystała. Zaakcentowano również, że strona wiedziała, iż w przypadku nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania, zatem miała ona świadomość konsekwencji nie przeprowadzenia tej czynności procesowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł A. D.. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, a jako jej uzasadnienie wskazał niezrozumienie organów administracji dla jego trudnej sytuacji wynikającej z niepełnosprawności oraz wystąpił o pełnomocnika z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i w tym zakresie przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego radca prawny T. H.-G. pismem z dnia [...] r. wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zarzuciła im naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 102 i art. 119 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach stanowiska wskazano, że skarżący faktycznie pismo informujące otrzymał, jednakże nie oznacza to, że skarżący z treścią tego pisma zapoznał się, ponieważ jako osoba niedowidząca nie mogła w sposób prawidłowy zapoznać się z jego treścią, a pracownicy socjalni nie poinformowali strony w sposób ustny o ciążących na skarżącym obowiązkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] r. odniosło się do pisma pełnomocnika skarżącego i przedłożyło dokumenty świadczące o tym, że stan zdrowia skarżącego nie jest taki zły, aby nie mógł samodzielnie zapoznać się z treścią otrzymywanej korespondencji i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] r. przedłożył zaświadczenia lekarskie świadczące o złym stanie zdrowia skarżącego i uznał za zasadną dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż podniósł to skarżący. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odwołać się do obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 106 ust. 4 tej ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w sprawach niecierpiących zwłoki w terminie 2 dni. Z kolei po myśli § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn. zm.) i nie może, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Brzmienie przywołanego przepisu w zasadzie nie daje organowi administracji żadnych możliwości interpretacyjnych, ponieważ decyzję administracyjną w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, poza przypadkami wskazanymi w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Z punktu widzenia wskazanych przepisów obojętne jest czy wywiad ten będzie wywiadem pełnym czy też skróconym względnie właściwym dla określonej formy świadczenia. Tym samym wydanie decyzji administracyjnej przed przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w świetle treści analizowanego przepisu jest niemożliwe, odnosi się to także do decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, z wyjątkiem sytuacji, kiedy wnioskodawcy w sposób jednoznaczny cofnie żądanie skierowane do organu administracji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że jedną z naczelnych zasad ogólnego postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która zakłada, że organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia obowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zasada ta posiada pierwszeństwo przed zasadą szybkości nakładającą na organ administracji obowiązek terminowego rozpatrzenia żądania strony i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Nadto widzieć należy również i tę okoliczność, która została unormowana w rozporządzeniu, a dotycząca zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego z osobami, w stosunku do których zastosowanie posiada ustawa o ochronie zdrowia psychicznego. W świetle brzmienia przywołanego przepisu ustawy stanowisko organu administracji jest nieprawidłowe, jednakże nawiązuje ono do wcześniejszego brzmienia odpowiednich przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Na gruncie tych przepisów wypracowane zostało stanowisko akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze, a przykładem tego jest wyrok z dnia 12 października 1995 r. sygn. akt SA/Ka 1854/94. Istota tego stanowiska sprowadzała się do uznania, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest przejawem rezygnacji z ubiegania się o przyznanie świadczenia, a tym samym wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i zachodzi konieczność umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] r. a złożonego w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...] r. wszczął stosowne postępowanie. W następstwie zgłoszonego żądania organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego o tym, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony w dniu [...] r. o godzinie 13.00, a w przypadku nieobecności we wskazanym terminie strona winna poinformować pracownika socjalnego o nowym terminie, jednocześnie w piśmie tym skarżący został poinformowany o tym, że nie wyrażenie zgody na wizytę i przeprowadzenie postępowania administracyjnego spowoduje jego umorzenie. We wskazanym terminie skarżący nie był obecny w mieszkaniu i wywiad nie został przeprowadzony, a wynika to z notatki służbowej sporządzonej [...] r. przez dwóch pracowników socjalnych. W następstwie wskazanej notatki podjęta została decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., mocą której organ ten umorzył postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Przedstawiony stan normatywny oraz stan faktyczny w sprawie pozwala uznać, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd dostrzega fakt, że pracownicy organu pierwszej instancji pracują z trudnym klientem, jednakże okoliczność ta nie zwalnia ich z pewnych obowiązków, być może nawet czasem niemiłych. Pracownik socjalny zobowiązany jest do podejmowania działań zmierzających do zakończenia postępowania wszczętego przez stronę. Istotą pracy socjalnej pracownika socjalnego jest staranie się, aby wyprowadzić osobę lub rodzinę z trudnej sytuacji, w której się znajduje. W ramach tych działań pracownik ten zobowiązany jest do wykorzystywania wszelkich instrumentów prawnych, które posiada aby przeprowadzić postępowanie i nie tylko wydać decyzję administracyjną, ale aby rozpocząć działania zmierzające do wyprowadzenia osoby z trudnej sytuacji materialnej. Fakt ten oznacza, że pracownik socjalny nie może skupiać się jedynie na administracyjnych aspektach swojej pracy, lecz musi podejmować również wszelkie niezbędne działania zmierzające do rozpoznania sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i przyjścia jej z niezbędną pomocą. Zatem wydanie decyzji administracyjnej przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia nie jest celem pracy socjalnej, lecz jedynie środkiem do uzyskania tego celu. Z tego też powodu dopóki pracownik socjalny nie przeprowadzi przewidzianej prawem czynności procesowej nie może zakończyć wszczętego postępowania administracyjnego, lecz podejmować różne działania zmierzające do rozeznania sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i opracowania ciągu działań zmierzających do rozwiązania trudnej sytuacji wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie pracownik socjalny ograniczył się do wyznaczenia jednego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie podjął żadnych innych działań zmierzających do skontaktowania się ze skarżącym oraz zmierzających do wyjaśnienia jego sytuacji osobistej i dochodowej. Do takiego wniosku skłania lektura akt administracyjnych, która nie zawiera żadnych innych dokumentów poza tymi, które związane są z próbą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak zostało to już zaakcentowane zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym organ ten zobowiązany jest prowadzić postępowanie tak długo, aż nie wyjaśni wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Z tego też powodu przypomnieć należy treść art. 35 § 5 wyżej wymienionego Kodeksu, otóż zgodnie z nim do terminów załatwienia sprawy nie zalicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie organy administracji ograniczyły się do formalnego podejścia do zgłoszonego wniosku i takim postępowaniem dopuściły się naruszenia postanowień art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organom administracji naruszenie postanowień art. 102 i art. 119 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Gdy idzie o wskazanie motywów naruszenia art. 102, to poza sformułowaniem zarzutu brak jest przywołania argumentów wskazujących na jego naruszenie. W przypadku art. 119 ust. 1 pkt 4 zaznacza się, że pracownicy socjalni z uwagi na niepełnosprawność skarżącego winni w szczególny sposób rozpatrywać sprawy zgłaszane przez tę osobę. W tym miejscu przyjdzie podzielić stanowisko pełnomocnika skarżącego, że pracownicy socjalni zobowiązani są do szczególnej dbałości o wszystkie osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, jednakże należy także zaznaczyć, że ewentualne naruszenie wskazanego przepisu z zasady nie stanowi podstawy do uznania wydanej decyzji za wadliwą lub nieprawidłową. Podniesiony zarzut naruszenia art. 6 – 9 Kodeksu postępowania administracyjnego może być uwzględniony jedynie częściowo w zakresie przedstawionym powyżej dotyczącym brzmienia art. 7, natomiast należy zaznaczyć, zamieszczone w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzuty naruszenia wskazanych przepisów zostały sformułowane w sposób ogólnikowy bez odwołania się do szczegółowych rozważań. Natomiast nie można podzielić zarzutu naruszenia postanowień art. 39 wyżej wymienionego Kodeksu, ponieważ wskazany akt nie zawiera żadnych rozwiązań, które różnicowałyby zasady doręczeń w zależności od stanu zdrowia adresata pisma organu administracji. Dostrzec należy także, że wszelkie pisma skarżący odbiera osobiście i sam je podpisuje. W tej sytuacji nie można organowi administracji czynić zarzutu sprowadzającego się do tego, że naruszone zostały przepisy dotyczące doręczeń pism w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym wywiad środowiskowy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Natomiast skarżący zobowiązany jest do umożliwienia pracownikom organu do wypełniania ciążących na nich obowiązków. Nadto skarżący musi mieć świadomość tego, że niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej, mocą której zostanie rozpatrzony jej wniosek, zależne jest od tego, czy sam w sposób aktywny będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu, albowiem działania o charakterze obstrukcyjnym negatywnie oddziałują jedynie na jego pozycję prawną i skuteczność ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. SW