IV SA/Gl 751/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie WSA Barbara Rymaszewska (del.) WSA Beata Kalaga –Gajewska (spr.) Protokolant: referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie podlega ona wykonaniu C. K. wnioskiem z dnia [...] 2004 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie jej zasiłku stałego. Z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] 2004 r. wynika, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, niepełnosprawną, nie utrzymującą kontaktu z dorosłymi dziećmi, dotychczas pobierającą zasiłek stały w wysokości [...],- zł. miesięcznie i ostatnio korzystającą z pomocy społecznej w miesiącu [...] 2004 r. oraz zameldowaną na pobyt stały w B. –, przy ulicy [...] w mieszkaniu E. Z.. Nadto dochód C. K. i E. Z. wynosi łącznie [...]- zł., w tym dochód E. Z. [...]- zł., a wydatki [...]- zł. (w nich opłata za energię elektryczną za m-c maj w wysokości [...]- zł., za butlę gazową [...],- zł., za czynsz [...],- zł. i koszt zakupu leków [...],- zł.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku, przyznał C. K. zasiłek stały od dnia [...] 2004 r. na stałe w wysokości [...]- zł. miesięcznie oraz nadał temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 3, art. 6 pkt 10 i 14, art. 7, art. 18 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, iż C. K. posiada orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności na stałe i zamieszkuje razem z E. Z., z którym wspólnie ponosi koszty utrzymania mieszkania. Dlatego uznana została za osobę w rodzinie mimo oświadczenia C. K., że są osobami obcymi i prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe, w tym także odrębne żywienie. W odwołaniu wniesionym w dniu [...] 2004 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. C. K. wyraziła niezadowolenie z tej decyzji i wniosła o zwiększenie wysokości przyznanego jej zasiłku stałego, który stanowi jej jedyny dochód. Zarzuciła, iż w tej decyzji błędnie uznano, że prowadzi gospodarstwo domowe razem z E. Z., bowiem każde z nich prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wyjaśniła, iż już wcześniej pobierała zasiłek stały w wysokości [...],- zł. miesięcznie i obecnie nie jest w stanie płacić rachunków za światło w wysokości [...],- zł. miesięcznie oraz ponosić bieżących kosztów swego utrzymania, a także wykupić leków niezbędnych jej do życia przy posiadaniu [...] grupy inwalidzkiej. Akcentowała, iż jest osobą bezdomną, która korzysta tylko z uprzejmości E. Z. i tylko dlatego mieszka w jego mieszkaniu, a nie na ulicy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 6 pkt 16, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz obwieszczeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2003 r. (M. P. Nr 21, poz. 326) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż strona nie pracuje, nie posiada własnego dochodu, ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności, zamieszkuje wspólnie z E. Z., z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Na dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku składa się więc dodatek do czynszu, 1/12 zwrotu podatku i wynagrodzenie E. Z., co stanowi łącznie kwotę dochodu [...]- zł., a w przeliczeniu na jedną osobę [...]–zł. Jednocześnie kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynosi [...],- zł., a w przeliczeniu na osobę [...], - zł. Powołało się w związku z tym na przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i uznało, iż strona spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, który stanowi w przypadku osoby w rodzinie, różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem za osobę w rodzinie, czyli kwotę [...]- zł. Dodatkowo wyjaśniło pojęcie rodziny w oparciu o przepis art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zdaniem organu orzekającego skoro strona nie dysponuje własnym dochodem to nie może prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego, które łączy się z zaspokajaniem swoich niezbędnych potrzeb, dbaniem o utrzymanie lokalu oraz z ponoszeniem kosztów związanych z jego utrzymaniem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Powołała się na okoliczność, iż błędne uznano ją za osobę, która prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z E. Z.. Zdaniem skarżącej E. Z. tylko z dobrej woli dał jej możliwość wspólnego zamieszkania, do czasu uzyskania przez nią odrębnego mieszkania i w związku z tym ponosi ona część świadczeń związanych z kosztami utrzymania jego lokalu mieszkalnego tj. opłatę za energię elektryczną i butlę gazową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawą p.p.s.a.") sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez zaakceptowanie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie to, iż zasadniczym celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna jest zatem tą instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zatem wysokość tego zasiłku stałego uzależniona jest od ustalenia, czy osoba składająca wniosek o jego przyznanie gospodaruje samotnie, czy też jest osobą w rodzinie. Nie bez znaczenia jest więc dokonanie poprawnych ustaleń w tym zakresie przez organy orzekające. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż skarżąca jest osobą pełnoletnią bez dochodu, całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności i mieszka wraz z E. Z. w jego mieszkaniu, a kwestią sporną jest, czy prowadzi wraz z nim gospodarstwo domowe. Z akt sprawy i ustaleń organu odwoławczego wynika, że przeprowadzone w powyższym zakresie postępowanie przez organ I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ ten nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, której istota polega na dokładnym dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to bowiem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, także w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast. oraz wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Dokonana przez organy orzekający I instancji ocena stanu faktycznego jest, w ocenie Sądu, zbyt jednostronna, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem sprawa ta ma złożony charakter oraz nie została dostatecznie wyjaśniona, głównie z powodu braku poprawnej oceny wiarygodności dowodów w niej zgromadzonych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest bowiem tym, który merytorycznie rozpatruje sprawę, co oznacza, że jest powołany do oceny poprawności decyzji wydanej przez organ I instancji. Dlatego musi on dokonać samodzielnej oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów, ewentualnie po ich uzupełnieniu, poczynić stosowne rozważania prawne w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ograniczono się tylko do oceny wiarygodności dowodów zebranych przez organ I instancji i podzielono jego ocenę, a działanie to nasuwa wątpliwości co do zasadności końcowych wniosków. W ocenie Sądu nie można też uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że skarżąca prowadzi wspólnie z E. Z. gospodarstwo domowe. To uchybienie w ocenie Sądu miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Nadto rozważania prawne dokonane w zaskarżonej decyzji są bardzo ogólnikowe, a ich uzasadnienie nie jest zgodne z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy zabrakło bowiem ustaleń co do okoliczności przyznania i pobierania przez E. Z. dodatku mieszkaniowego pomimo, iż w złożonym przez niego oświadczeniu z dnia [...] 2004 r. wynika, iż posiada on taki dodatek. Brak w aktach sprawy decyzji w tym zakresie uniemożliwia stwierdzenie, czy dochód skarżącej był brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu E. Z. i jak, wówczas, traktowana była sama skarżąca. W tej sytuacji, brak ten winien być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., a dokonanie tych ustaleń było dodatkowo konieczne z uwagi na okoliczność, że organ ten obowiązany był uwzględnić także zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie. W aktach administracyjnych (karta- nr [...]) znajdują się bowiem dwa zaświadczenia z dnia [...] 2004 r. wydane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., obejmujące dwa różne okresy pobierania dodatku mieszkaniowego przez E. Z., przed wydaniem decyzji przez organ I instancji na kwotę [...],[...]- zł., jak i już po jej wydaniu na kwotę mniejszą, bo [...]- zł., za okres od dnia [...] 2004 r. do dnia [...] 2004 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ta zmiana wysokości dodatku mieszkaniowego nie znalazła odzwierciedlenia w dokonanych wyliczeniach, jak również okoliczność ta nie była rozważana przy jej wydaniu. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy kolegium odwoławcze naruszyło tym samym art. 138 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którymi organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja narusza zarówno powołany wcześniej przepis prawa materialnego art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak i normy dotyczące postępowania dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), jak również art. 107 i art. 136 K.p.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera istotnych ustaleń faktycznych, oceny wymaganych dowodów, rozważań faktycznych i prawnych. Wszystko to powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez wskazanie faktów, które organ ten uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zauważyć należy, że właściwą formą zbierania i utrwalania danych istotnych przy decydowaniu o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej jest wywiad środowiskowy, który nie został zaktualizowany. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w oparciu o materiał dowodowy nie wystarczający do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, który miał w niej miejsce. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stwierdzonym powyżej zakresie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W dalszym zatem postępowaniu rzeczą organu odwoławczego będzie, uwzględniając powyższe rozważania, ocena okoliczności sprawy i ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w celu wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego przesłanki art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 w związku z art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji uznając, że brak jest podstaw do wykonywania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku.