IV SA/Gl 754/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnego świadczenia oddala skargę. Postępowanie w niniejszej sprawie zapoczątkowane zostało [...] r. decyzją Starosty Powiatu w R. o obowiązku zwrotu przez M. M. kwoty [...] zł. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Od rozstrzygnięcia tego odwołała się strona pismem z dnia [...] r., w którym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w R. z dnia [...] r. o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Starosta Powiatu w R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit "d" i art. 76 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) orzekł o umorzeniu M. M. części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, a mianowicie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kierowano się opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia [...] r. W tym samym dniu Starosta Powiatu w R. decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 i art. 76 ust. 1 , 2 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o rozłożenie M. M. na raty nie umorzonej części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Kwota nienależnie pobranego zasiłku została rozłożona na dziesięć rat. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że kierowano się opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia. M. M. dwoma pismami z dnia [...] r. wniosła odwołanie od wyżej wymienionych decyzji. W odwołaniu decyzji dotyczącej umorzenia części nienależnie pobranego zasiłku wystąpiła o umorzenie w całości nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, natomiast w odwołaniu od decyzji dotyczącej rozłożenia na raty wystąpiła o rozłożenie ich na 36 rat. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu w R. z dnia [...] r. dotyczą Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 umorzenia części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Z kolei decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty Powiatu w R. z dnia [...] r. o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w pierwszej kolejności musi zostać zakończone postępowanie dotyczące umorzenia nienależnie pobranego zasiłku a dopiero po zakończeniu tego postępowania prowadzić można postępowanie dotyczące rozłożenia na raty. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit "c" i art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta Powiatu w R. orzekł o umorzeniu M. M. w części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił sytuację strony oraz odwołał się do stanowiska Powiatowej Rady Zatrudnienia w R. Pismem z dnia [...] r. M. M. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Powiatu w R. z dnia [...] r. o umorzeniu w części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wystąpiła o umorzenie całości nienależnie pobranego świadczenia i wskazała na trudną sytuacje materialną rodziny i działania podejmowane w celu zapewnienia jej niezbędnych środków utrzymania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w R. z dnia [...] r. o umorzeniu w części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Przywołana powyżej decyzja Wojewody [...] stała się podstawą dla Starosty Powiatu w R. do wydania na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. "d" i Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 art. 76 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o wyrażeniu zgody M. M. na rozłożenie na raty nienależnie pobrany zasiłek dla bezrobotnych na 10 rat przy czym pierwsza rata określona została w wysokości [...] zł, a następne w wysokości [...] zł. W motywach tego rozstrzygnięcia organ przybliżył sytuację strony i wskazał, że pobrała nienależne świadczenie z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, jak również organ ten uznał, że zachodzą przesłanki rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Pismem z dnia [...] r. M. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...]. W odwołaniu tym zakwestionowała w szczególności tryb podjęcia tej decyzji. Wskazała, że organ pierwszej instancji upomnieniem z dnia [...] r. wezwał ją do zapłaty w ciągu 7 dni kwoty w wysokości [...] zł. Następstwem tego wezwania stał się wniosek strony z dnia [...] r. o rozłożenie należności na raty. Przed rozpatrzeniem tego wniosku organ pierwszej instancji podjął czynności egzekucyjne, w następstwie czego zajęto jej wynagrodzenie wraz z kosztami egzekucyjnymi. W odwołaniu tym wystąpiła o zwrot kwoty [...] zł. będącej kosztami egzekucyjnymi nienależnie na nią nałożonymi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu w R. z dnia [...] r. Nr [...] o wyrażeniu zgody M. M. na rozłożenie na raty nienależnie pobrany zasiłek dla bezrobotnych na 10 rat przy czym pierwsza rata w wysokości [...] zł, a następne w wysokości [...] zł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał przepisy dotyczące zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz przesłanki dotyczące rozłożenia na raty kwoty podlegającej zwrotowi. W tej części uzasadnienia zaznaczono, że decyzja organu pierwszej instancji podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, co nakłada na organ administracji publicznej dodatkowe obowiązki w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz uzasadnienia Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 wydanego rozstrzygnięcia. W następstwie przeprowadzonej analizy zaskarżonej decyzji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody [...] decyzja uznaniowa winna zawierać wskazanie przepisów, które legły u podstaw jej podjęcia, jednakże decyzja organu pierwszej instancji takiego wymogu nie spełnia. Nadto organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w zakresie postępowania dowodowego i zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do kwestii kosztów egzekucyjnych i uznał, że nie jest organem uprawnionym do orzekania w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła M. M., która wyraziła swoje niezadowolenie z jej treści. Skarżąca w pierwszej kolejności przywołała przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie uwzględniania skargi, a następnie odniosła się do prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego. W końcowej części skargi odniosła się do zagadnień związanych z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjdzie dostrzec, iż w dniu [...] r. Starosta Powiatu w R. wydał już decyzję w ramach ponownie prowadzonego postępowania, mocą której rozłożył M. M. na 10 rat kwotę nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż sąd administracyjny powołany jest do badania legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Oznacza to, że sąd ten nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zasad współżycia społecznego czy słuszności, lecz dokonuje jej kontroli jedynie w aspekcie zgodności jej z przepisami prawa. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że Sąd zobligowany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, jakie podjął Wojewoda [...] i czy argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu tej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Kontroli tutejszego Sądu poddane została decyzja Wojewody [...] z dnia 17 [...] r., mocą której uchylił on do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty Powiatu w R. z dnia [...]r. Zatem podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle postanowień tego przepisu wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia określonego stanu faktycznego polegającego na tym, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie może być ono uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach przysługujących mu uprawnień. Zagadnieniem, które musi być w polu widzenia jest charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca zobowiązana jest do zwrotu połowy kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 bezrobotnych. Zgodnie z treścią art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta może rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie. Przesłankami tymi są: 1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3. osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, co uczynił również organ odwoławczy, przedmiotowa decyzja podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a okoliczność ta nakłada na organ administracji zaostrzone wymogi, gdy idzie o wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, albowiem podejmując tego typu rozstrzygnięcie organ administracji musi mieć wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, tak aby podejmowane przez niego rozstrzygnięcie ujmowało wszystkie jej aspekty. Nadto podkreślić należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ pierwszej instancji nie określił motywów, którymi kierował się podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie, co zdaniem Wojewody [...] stanowiło uchybienie treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli naruszenie prawa w zakresie właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 Zestawienie wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji uznaniowej z treścią uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji skłoniło organ odwoławczy do uwzględnienia wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera wprost odwołania się do niezbędności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, jednakże analiza całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wszystkich jej aspektów pozwala uznać, że organ odwoławczy miał podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jak bowiem zostało to zaznaczone art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera szereg przesłanek warunkujących rozłożenie na raty spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego, a tym samym organ odwoławczy dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym i brakiem argumentacji przemawiającej za podjęciem takiego rozstrzygnięcia jakie zostało zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie był w stanie podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, rozstrzygającego sprawę co do istoty. Celem wyjaśnienia występowania przesłanek uzasadniających rozłożenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia na raty niezbędne stało się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W świetle przeprowadzonej analizy uznać należy, że organ odwoławczy uprawniony był do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, iż sformułowany w skardze zarzut dotyczący nieprawidłowości funkcjonowania organu pierwszej instancji nie mógł być uwzględniony. Jak zostało to już powyżej zaznaczone sąd administracyjny powołany jest do kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, natomiast nie jest uprawniony do oceny działań podejmowanych przez organy administracji, ponieważ w tym zakresie zainteresowanym podmiotom przysługują odmienne uprawnienia przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowanych w Dziale VIII dotyczącym skarg i wniosków. Sygn. akt IV SA/Gl 754/09 Podnoszona przez skarżącą kwestia nieprawidłowości w ramach postępowania egzekucyjnego nie może być rozpatrywana w ramach tego postępowania, ponieważ postępowanie to ukierunkowane jest na badanie prawidłowości decyzji organu odwoławczego w zakresie zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przyjdzie zwrócić skarżącej uwagę na fakt, iż w ramach postępowania egzekucyjnego przysługują jej odrębne instrumenty ochrony prawnej, które mogą być wykorzystywane jedynie w trakcie takiego postępowania i nie mogą być one podnoszone w ramach ogólnego postępowania administracyjnego. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego to tym, samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.