IV SA/Gl 755/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Pismem z dnia [...]r. B. M. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w B. z wnioskiem o niezwłoczne potwierdzenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w okresie rejestracji, tj. od [...]r. do [...]r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B., działając z upoważnienia Starosty B., na podstawie art. 219 oraz 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) postanowieniem Nr: [...] z dnia [...]r. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu zatrudnienia ustalono, iż w okresie posiadania statusu bezrobotnego, tj. od [...]r. do [...]r. wnioskodawca notorycznie nie stawiał się w wyznaczonych przez urząd pracy terminach i nie przedkładał żadnych dokumentów usprawiedliwiających przyczynę niestawiennictwa oraz nie przedkładał dokumentów potwierdzających dochody osiągane przez współmałżonkę. Powyższe okoliczności spowodowały, że we wskazanym okresie strona nie posiadała prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na powyższe postanowienie B. M. złożył zażalenie, w którym wniósł o spowodowanie aby dane z jego akt osobowych, w tym z okresu trwania szkolenia od [...] do [...]r., znalazły się w komputerowej bazie danych Powiatowego Urzędu Pracy w B., określenie jako okresu składkowego całego okresu rejestracji strony w urzędzie zatrudnienia w czasie obowiązywania ustawy z dnia 20 listopada 1991r., przyjęcie daty rozpoczęcia przez stronę działalności gospodarczej ([...]r.) jako daty zakończenia okresu bezrobocia oraz uzgodnienie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych okresu statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu podniósł, iż w okresie rejestracji zgłaszał się różnie w wyznaczonym czasie w celu otrzymania oferty pracy, był również uczestnikiem kursu doradców podatkowych nie zna jednak swojego statusu prawnego z tego okresu. Ponadto w okresie rejestracji sygnalizował, że żona, z którą pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym, prowadziła działalność gospodarczą i osiągała prawdopodobnie dochody nie uprawniające go do zasiłku. Dodał przy tym, że informował o wysokości zarobków żony jak również o tym, że zasiłek mu się nie należy. Zwrócił także uwagę na brak w aktach dokumentu wezwania go do złożenia zaświadczenia o wysokości zarobków żony oraz dokumentu (karty zgłaszania się) na podstawie którego wydawano decyzje. Zdaniem odwołującego się, przy braku w aktach dokumentów potwierdzających "notoryczność" uwypuklanie tej okoliczności jest nie na miejscu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. po rozpoznaniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że B. M. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu [...] r, a nadto decyzją nr [...] wydaną w tym samym dniu organ zatrudnienia przyznał mu prawo do zasiłku z dniem [...]r. Dalej podał, iż decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ I instancji orzekł o nieprzyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. z powodu niestawienia się z przyczyn nieusprawiedliwionych w wyznaczonym terminie w urzędzie zatrudnienia. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...]r. orzeczono o nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. również z w.w. powodu. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w odpowiedzi na podanie strony z dnia [...]r. Rejonowy Urząd Pracy w B. skierował B. M. na kurs [...]. W związku z powyższym Zastępca Kierownika Rejonowego Biura Pracy w B. decyzją nr [...] z dnia [...]r. orzekł o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ I instancji orzekł o nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. z powodu niezłożenia wymaganego ustawą zaświadczenia o dochodach małżonka. Kolejnymi decyzjami nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r., z dnia [...]r. i z dnia [...]r. organ I instancji orzekał o nieprzyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu niestawienia się z przyczyn nieusprawiedliwionych w wyznaczonych terminach w urzędzie zatrudnienia. Natomiast w związku z brakiem gotowości strony do podjęcia pracy, niepodejmowaniem starań o podjęcie zatrudnienia i niezgłaszaniem się w wyznaczonych terminach, organ I instancji decyzją znak [...] z dnia [...]r. orzekł o wyłączeniu strony z dniem [...]r. z ewidencji bezrobotnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie prawa do zasiłku bądź też odmowa przyznania prawa do zasiłku następowało na podstawie decyzji organu zatrudnienia zgodnie z art. 21 ust. 8 w zw. z art. 20 ust. 1 i 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457, z 1992 r. ze zm.). Zaznaczył, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje są decyzjami ostatecznymi, co oznacza, że w sposób ostateczny załatwiają sprawę przyznania stronie zasiłków dla bezrobotnych. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Nadto zauważył, iż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących o pobraniu przez stronę przyznanych jej zasiłków dla bezrobotnych. Wyjaśnił, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), tj. do dnia [...]r., składki z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego i rentowego mogły być odprowadzone do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyłącznie od zasiłków dla bezrobotnych, które zostały faktycznie pobrane przez osobę bezrobotną. Jednocześnie wskazał, że na podstawie art. 76 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.), roszczenia z tytułu zasiłków dla bezrobotnych ulegają przedawnieniu z upływem [...] lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę. Końcowo stwierdził, że skoro Powiatowy Urząd Pracy w B. (powinno być w B.)nie mógł pozytywnie załatwić wniosku strony z powodu braku dowodów świadczących o wypłacie stronie zasiłków dla bezrobotnych, to ww. organ zatrudnienia mógł wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. W skardze B. M. powtórzył zarzuty zawarte uprzednio w zażaleniu. Podkreślił, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, iż sprawa toczy się w związku z wydaniem zaświadczenia przez Urząd Pracy z dnia [...] r., w którym nie zamieszczono wpisu potwierdzającego okresy składkowe. Powyższe było powodem dalszych wystąpień do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B., zaś pouczenie go przez ten organ o braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia od wskazanego zaświadczenia spowodowało skierowanie sprawy do Sądu Rejonowego Sądu Pracy w B., który stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę wraz z dokumentami wskazanemu organowi. Ponadto podniósł, iż nie wszystkie z wymienionych przez Wojewodę decyzji zostały mu doręczone. Zarzucił, że nie został w wyznaczonym terminie powiadomiony przez organ zatrudnienia o niepobranym zasiłku, gdy tymczasem faktyczna wypłata zasiłku okazała się w konsekwencji zasadniczym elementem, który zdaniem organu, decyduje o okresach składkowych i nieskładkowych w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa P.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. W myśl art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Badanie zatem zasadności skargi obejmuje w niniejszej sprawie badanie zasadności odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 § 1 k.p.a., nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W istocie rzeczy zaświadczenie zawiera jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy zważyć, że skarżący domagał się potwierdzenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w okresie jego rejestracji, jako osoby bezrobotnej, tj. od [...]r. do [...]r. Organ odwoławczy zasadnie zauważył, że przyznanie prawa do zasiłku bądź też odmowa jego przyznania we wskazanym we wniosku okresie, następowało na podstawie decyzji organu zatrudnienia. Powyższe wynikało z art. 21 ust. 8 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457, z 1991 r. ze zm.). Przy czym przepisy art. 20 oraz 22 ust. 1 tej ustawy określały przesłanki od wystąpienia których uzależnione było prawo do zasiłku (art. 20) oraz przesłanki skutkujące utratą tegoż prawa (art. 22 ust. 1). Jednocześnie organ wskazał, iż w stosunku do skarżącego decyzje w powyższym zakresie były wydawane. Z treści tych decyzji, które organ wymienił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, wynikają okresy przyznawania oraz utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych jak również przyczyny utraty (nieprzyznania) prawa do tego zasiłku. Zatem to, czy skarżącemu przysługiwało prawo do zasiłku w okresie jego rejestracji jako osoby bezrobotnej oraz w oparciu o jakie przesłanki orzekano o utracie prawa do tego świadczenia wynika bezpośrednio z wydanych w tym zakresie decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że decyzje te są ostateczne, a zatem w sposób ostateczny przesądzają w kwestii przyznania oraz utraty prawa do zasiłku. Oznacza to, że uchylenie bądź zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). W związku z tym przyjdzie stwierdzić, iż sprawa dotycząca przyznania prawa do zasiłku oraz jego utraty została rozstrzygnięta w wydanych przez organ zatrudnienia decyzjach. Zatem decyzje te, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, stanowią dowód tego co zostało w nich ustalone. Jednocześnie wobec braku dowodów wskazujących na pobranie przez stronę przyznanych jej zasiłków dla bezrobotnych nie było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pobierania tych zasiłków. W tej sytuacji, skoro brak było dowodów świadczących o wypłacie skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych, to nie zaistniały podstawy do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu jego pobrania. Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w skardze przyjdzie wskazać, że od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 k.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego (dział VIII k.p.a.) lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał. Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może więc dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, jak np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Tylko w przypadku wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, a w ostateczności skarga do sądu administracyjnego (NSA w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., II S.A. 1439/02 Monitor Prawniczy 2003, nr 14, s. 626 ). Z powyższego wynika, że dopiero ponowne złożenie przez skarżącego wniosku z dnia [...] r. stanowiło podstawę do podjęcia przez organ czynności w kwestii wydania zaświadczenia o treści w nim wskazanej. Ponadto podnoszona przez skarżącego okoliczność rezygnacji z pobrania zasiłku ma jedynie ten skutek, że w istocie potwierdza ustalenie organu, iż zasiłki we wskazanym okresie rejestracji nie zostały faktycznie przez skarżącego pobrane. Natomiast brak powiadomienia skarżącego o niepodjęciu w terminie zasiłku nie ma wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie zaświadczenia. Jak już bowiem wskazano zaświadczenie jest dokumentem zawierającym jedynie informacje o określonym stanie faktycznym, co w przedmiotowym przypadku oznacza ustalenie faktu pobrania (bądź nie) zasiłku. Dodatkowo przyjdzie wyjaśnić, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji. Stąd podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące jego ewentualnych uprawnień w związku z odbyciem szkolenia czy prowadzenia przez żonę działalności gospodarczej i osiągania przez nią dochodów, których wysokość nie uprawniała skarżącego do pobierania zasiłku dla bezrobotnych (art 22 ust. 1 pkt 12 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu) nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast aby skarżącemu decyzją przyznano zasiłek szkoleniowy z racji skierowania na kurs [...], bądź też aby odmówiono mu prawa do zasiłku z przyczyn określonych w art. 22 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Ponadto przyjdzie stwierdzić, że skarżący w złożonym wniosku domagał się wydania zaświadczenia o pobieraniu zasiłku, zatem w tym zakresie wniosek ten podlegał rozpoznaniu. Należy również wskazać, że zadania organów zatrudnienia zostały wyraźnie określone w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze z.). Z regulacji tej wynika, że organy te w zakresie przewidzianym tą ustawą nie decydują o okresach składkowych i nieskładkowych w rozumieniu przepisów ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), uwzględnianych przy ustalaniu prawa do emerytury i renty oraz obliczaniu ich wysokości. Kwestie te leżą wyłącznie w gestii organów emerytalno-rentowych. Natomiast stosownie do regulacji § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607 ze zm.) powiatowy urząd pracy wydaje osobie zarejestrowanej jako bezrobotna zaświadczenie o okresach pobierania zasiłku i stypendium, o wysokości tych świadczeń oraz o okresach niezdolności do pracy w poszczególnych latach kalendarzowych. Urzędowo poświadczone dane zawarte w zaświadczeniach urzędu pracy mogą służyć jako dowód w postępowaniu o ustalenie okresów składkowych i nieskładkowych prowadzonym przez właściwy organ (art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 pkt 12 wskazanej ustawy). Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś zawarte w skardze zarzuty nie doprowadziły do podważenia jego legalności. Z tych przyczyn skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.