IV SA/Gl 760/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant referent – stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 z późn. zm.- dalej "ustawa wprowadzająca") złożył B. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. strona wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. strona oświadczyła, że przyjmuje proponowane jej warunki zatrudnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wskazał, że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, zatem złożona stronie propozycja zatrudnienia znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Ponadto stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.K. potraktowała powyższą propozycję zatrudnienia jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wniosła o uchylenie tej czynności lub aktu. Podniosła, że w sytuacji gdyby sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do charakteru propozycji pracy i stwierdził, że przedłożona propozycja jest decyzją administracyjną wniósł o wyraźne podkreślenie tego w wyroku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być postrzegana jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może być uznana za decyzję administracyjną ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. W piśmie z dnia 24 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko skarżącej podkreślając, że sądy pracy w analogicznych sprawach uznawały się za niewłaściwe, a sądy administracyjne orzekały merytorycznie- w tym zakresie wskazał na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w II SA/Ol 672/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W kontekście przywołanych przepisów należy uznać, że przedmiotowa skarga została złożona na akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego, którego przedmiotem jest propozycja warunków zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej. Wbrew stanowisku skarżącej przedłożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , ani też decyzji administracyjnej. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (publ . w CBOSA), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika bowiem, że zachowanie organu może polegać także na przedstawieniu propozycji nowych warunków zatrudnienia (vide: postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17). W postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż przedmiotowa propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W ślad za cytowanym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że odrzucenie skargi nie oznacza naruszenia prawa do sądu skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947-dalej "ustawa o KAS"), w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od doręczenia decyzji złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może, w terminie 14 dniu od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariusz w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 ust.1 rozpatruje sąd właściwy z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, by zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w niniejszej sprawie związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania stosunku łączącego skarżącego ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie z uwagi na art. 1991 K.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. Na marginesie zauważyć należy, że Sądowi znane są orzeczenia sądów wskazane przez pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 24 października 2017 r., jednakże Sąd w składzie orzekającym, nie podziela stanowiska prezentowanego w tych wyrokach. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.