IV SA/Gl 764/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] złożonym przez M.D. w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad synem M. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 97 ust. 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. uznając, iż od wyniku toczącej się przed Sądem Rejonowym w Z. sprawy z powództwa wnioskodawczyni zależy rozstrzygnięcie jej wniosku. M.D. wystąpiła bowiem do Sądu Rejonowego o nakazanie pracodawcy wystawienia zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez nią uprawnień do urlopu wychowawczego. W dniu [...] M.D. przedstawiła organowi prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. W pkt 5 wyroku nakazano pracodawcy M.D. wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pobyt na urlopie wychowawczym od [...] przez okres [...]. W dniu [...] organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia zaświadczenia, o którym mowa była w treści pkt 5 przedłożonego wyroku, jednak oświadczyła ona, iż nie ma możliwości uzyskania tego zaświadczenia od swego pracodawcy. W konsekwencji powyższego, bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, organ orzekł decyzją z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania M.D. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku powołując się na przepisy art. 4 – 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255). Z treści uzasadnienia decyzji wynikało, iż przyczyną odmowy przyznania zasiłku rodzinnego było przekroczenie przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego. W braku potwierdzenia faktu przebywania na urlopie wychowawczym przez M.D. nie było zdaniem organu możliwe uznanie jej dochodu jaki otrzymywała w [...] jako dochodu utraconego. Tym samym, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium ustalone przez ustawodawcę na kwotę 504 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] Nr [...] powołując się na odwołanie M.D., jakie miała wnieść w dniu [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania. Kolegium uznało postawę organu I instancji za sprzeczną z jego obowiązkami wynikającymi z treści art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. i nakazało zwrócić się do pracodawcy M.D. o wydanie żądanego od wnioskodawczyni zaświadczenia, a także poinformować stronę o możliwości wystąpienia na drogę sądową w celu realizacji wyroku sądowego. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż mimo wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ prowadził sprawę bez jego podjęcia. Powyższe okoliczności uzasadniły zdaniem Kolegium konieczność skorzystania z uprawnienia do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. W ponownym postępowaniu organ I instancji zwracał się kilkakrotnie do pracodawcy M.D. o wydanie zaświadczenia o okresie udzielenia urlopu wychowawczego oraz o okresie jej zatrudnienia. Również M.D. wystąpiła do Sądu Rejonowego w Z. o egzekucję sądową wyroku nakazującego wydanie pracodawcy zaświadczenia o jej pobycie na urlopie wychowawczym. W dniu [...] M.D. złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Z. wobec braku zajęcia stanowiska w wymaganym ustawą okresie czasu. Zażalenie to zostało uwzględnione, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] wyznaczyło organowi I instancji ostateczny termin do załatwienia sprawy. W dniu [...] Prezydent Miasta Z. wydał decyzję Nr [...], w której na podstawie art. 4 – 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Uzasadniając swoje stanowisko jak poprzednio, organ uznał, iż w braku zaświadczenia zakładu pracy o udzieleniu urlopu wychowawczego nie można dochodu uzyskiwanego przez M.D. uwzględnić jako utraconego. Tym samym dochód członków jej rodziny przekracza kryterium ustawowe. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Przytaczając stan faktyczny sprawy zwracała uwagę na obiektywny brak możliwości dostarczenia żądanego przez organ I instancji dokumentu jednocześnie wskazując, iż udzielenie jej urlopu wychowawczego wobec rozstrzygnięcia Sądu Pracy, a także wypłat [...] ze strony ZUS jest bezsporne. Wskazała nadto na treść § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881) oświadczając, iż należycie udokumentowała swoje prawo do urlopu wychowawczego składając prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. Powołała się dodatkowo na dokumentację ZUS, z której wynikało, iż instytucja ta dokonała na jej rzecz wypłaty [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. i przyznało M.D. na okres od [...] do [...] zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł i za okres od [...] do [...] w wysokości po [...] zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium w toku postępowania przed organem I instancji nie dopełniono obowiązku wynikającego z treści art. 7 k.p.a., gdyż organ ten nie wykorzystał wszelkich swoich możliwości w celu uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pobyt odwołującej na urlopie wychowawczym, uznając je jednocześnie jako niezbędne dla oceny sprawy. Kolegium nadto nie podzieliło poglądu organu I instancji co do niezbędności wskazanego zaświadczenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku M.D. Treść przedstawionego przez odwołującą wyroku Sądu Rejonowego w Z. w sposób wystarczający dokumentowała pobyt M.D. na urlopie wychowawczym oraz czasokres tego uprawnienia. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za niebudzący wątpliwości fakt pobytu M.D. na urlopie wychowawczym i przy obliczaniu jej dochodu przyjął uzyskiwane przez nią w [...] wynagrodzenie za dochód utracony. Tym samym spełniła ona kryterium dochodowe konieczne dla uzyskania uprawnień do świadczeń rodzinnych. Uzasadniając datę początkową przyznanego świadczenia powołano się na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, iż mimo złożenia przez odwołującą wniosku w [...] dopiero w dniu [...] wpłynęły dokumenty potwierdzające prawo strony do urlopu wychowawczego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oświadczyła, iż po złożeniu przez nią wniosku o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych organ I instancji uznał za konieczne zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy istotnej dla sprawy kwestii, jaką było jej uprawnienie do urlopu wychowawczego. Z chwilą gdy dostarczyła ona wyrok Sądu Rejonowego obowiązkiem organu było podjęcie postępowania i zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 881) przyznanie świadczeń od miesiąca złożenia wniosku. Orzeczenie Sądu stwierdzało bowiem jej uprawnienia. Podkreśliła, iż jako osoba, która dopełniła wszelkich formalności nałożonych na nią z mocy prawa nie powinna zostać traktowana na równi z osobami, którym można przypisać zaniedbanie w dokumentowaniu swoich roszczeń. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się ponownie na przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tłumacząc jego brzmieniem swoje rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli zgodności z prawem wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć sądy administracji oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Skarga oceniona pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące przyznania M.D. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku do czasu dostarczenia prawomocnego wyroku sądu rozstrzygającego sprawę zgłoszenia wnioskodawczyni przez pracodawcę do ubezpieczenia w ZUS. Zgodnie z treścią art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Oznacza to, iż w trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest, oprócz czynności podejmowanych w celu usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania, określonych w art. 100 k.p.a., podejmować tylko czynności, które są dopuszczalne w zawieszonym postępowaniu. Nie może zatem wydać rozstrzygnięcia z urzędu lub na żądanie strony. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, wynika wprost z brzmienia art. 97 § 2 k.p.a., zaś formą realizacji tego obowiązku jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, stosownie do treści art. 101 § 1 k.p.a., na które zgodnie z § 3 tego przepisu służy zażalenie. Prezydent Miasta Z., mimo wyraźnego wskazania zawartego w treści uzasadnienia kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...], ponownie wydał rozstrzygnięcie merytoryczne bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania. W tej sytuacji decyzja ta, a również zaskarżona decyzja, w której nie dostrzeżono błędu, obarczona jest istotną wadą naruszającą procedurę administracyjną. Ponad powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się do poglądu organu odwoławczego mającego na celu uzasadnienie słuszności przyznania skarżącej świadczeń dopiero od momentu uzupełnienia przez nią brakującej dokumentacji. Pogląd ten w świetle wskazywanego przez skarżącą § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z treścią przywołanej normy prawnej, w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Zapominając o swoim obowiązku wynikającym treści art. 6 k.p.a., mimo konieczności stosowania w rozstrzyganej sprawie, obok art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych również przepisu § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, organ administracji bez prawnego uzasadnienia przerzucił na skarżącą ciężar skutków nieprawidłowego działania jej pracodawcy ograniczając tym samym jej uprawnienia w czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, pomijając nawet brak prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia wykonawczego, iż z taką interpretacją przepisu art. 24 ust. 2 o świadczeniach rodzinnych, jaką dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trudno jest się zgodzić. Nie bez znaczenia dla oceny stanowiska organu odwoławczego pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, gdzie stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda oceniano we wskazanej sprawie zgodność z Konstytucją tej normy prawnej w odniesieniu do zasiłków pielęgnacyjnych, jednakże zwrócono uwagę, iż sądy administracyjne orzekające w sprawach innych zasiłków z ustawy o świadczeniach rodzinnych mają obowiązek dokonywać wykładni treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykorzystując art. 8 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem przypadku nastąpi nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem w ponownym postępowaniu, mając na względzie, iż celem świadczeń rodzinnych jest wsparcie z budżetu państwa rodzin o niewystarczającym dochodzie w zakresie umożliwienia pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka i niesłuszne pozbawienie takiego wsparcia godzi w zasady demokratycznego państwa, rzeczą organu będzie dokonanie właściwej oceny zgromadzonego materiału w aspekcie treści § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Ocena braku reakcji pracodawcy skarżącej wobec nakazu zawartego w wyroku Sądu Rejonowego w Z., a także konieczności prowadzenia egzekucji nakazującej pracodawcy skarżącej określone zachowanie pozwoli organowi na odczytanie, czy nastąpiło "niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie" w rozumieniu przywołanej normy prawnej. Analiza treści wyroku Sądu Rejonowego w Z. oraz dokumentacji ZUS przedstawionej przez skarżącą pozwoli z kolei na ustalenie czy jej prawo do urlopu wychowawczego zostało należycie udokumentowane. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. SJ/