IV SA/Gl 77/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA (del.) Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.. Decyzją z dnia [...] r., na mocy m.in. art.7, art.8, art.17 ust.1 pkt 14, art.38 ust.1 i 2, art.106 ust.1 i 4 i art.147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B.-B. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B. odmówił przyznania M. G. zasiłku okresowego w miesiącu [...] r.. W uzasadnieniu decyzji ustalono, iż wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z mężem, dwojgiem dzieci i teściową. W ocenie organu twierdzenie, że z teściową prowadzą oni odrębne gospodarstwo domowe, jest nieprawdziwe, bowiem w takim razie należałoby wykazać, że faktyczny dochód rodziny jest w stanie zabezpieczyć jej utrzymanie i regulowanie części rachunków mieszkaniowych. Tymczasem poza sporem pozostaje fakt uiszczenia przez A. G. całości [...] oraz ponoszenia bieżących opłat czynszowych, nadto fakt [...] przez wnioskodawczynię i jej męża [...]. Ta okoliczność w połączeniu z faktem korzystania wspólnie z urządzeń znajdujących się w mieszkaniu, doprowadziła do konkluzji, że wszystkie wymienione powyżej osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. A skoro tak, to ustalając kryterium dochodowe rodziny należało również wziąć pod uwagę dochód teściowej wnioskodawczyni. Jednakowoż A. G. odmówiła przedłożenia zaświadczenia o wynagrodzeniu i odcinka [...], co uniemożliwiło ustalenie sytuacji materialno-bytowej rodziny, a w konsekwencji ocenę zasadności żądania. Dlatego odmówiono jego uwzględnienia. W odwołaniu od tej decyzji M. G. domagała się jej uchylenia i przyznania przedmiotowej pomocy, wskazując na trudną sytuację materialną. Odnosząc się do wywodów w zakresie utrudnienia ustalenia dochodu i liczby członków rodziny podała, że teściowa nie ma obowiązku wyjawiania wysokości swoich dochodów, gdyż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wynagrodzenie i [...] ma [...]. Z tych powodów decyzję tę uważała za wadliwą. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd organu pierwszej instancji, wedle którego rodzina odwołującej się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. G. Świadczy o tym "sposób gospodarowania". A jeżeli tak, to rzeczą wszystkich osób było podanie danych dotyczących uzyskiwanych dochodów, które podlegają zsumowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, że uniemożliwienie ustalenia dochodu rodziny wykluczało uwzględnienie żądania, mimo jej trudnej sytuacji materialnej. Dlatego odwołanie nie mogło odnieść skutku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionującej zasadność powyższych rozstrzygnięć, skarżąca podtrzymała twierdzenie o odrębności obu gospodarstw domowych, wywodząc, że [...] teściowa były przeznaczone na [...], a opłaty bieżące są rozdzielone. Podała też, że nie korzystają wspólnie ze sprzętów kuchennych. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, prezentując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji, uzupełniając ją o fakt wskazania wszystkich pięciorga osób we wniosku o dodatek mieszkaniowy jako wspólnie gospodarujących i zamieszkujących w przedmiotowym lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, głównie z powodów branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się jednak wyjaśnić, iż jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia odpowiednio mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nadto, jak głosi jej art.135, stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Organy orzekające ustaliły, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, dwojgiem dzieci i teściową, przy czym z uwagi na niewykazanie dochodów wszystkich członków rodziny uniemożliwiające ustalenie kryterium dochodowego i zaplanowanie pomocy, odmówiły uwzględnienia żądania. Tak zdaje się należy odczytać ich intencje, bo nie do końca jasno zostały one przedstawione. Ocena zasadności tych ustaleń i zajętego stanowiska, a w konsekwencji ocena legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, jest jednak wyłączona. W pierwszej kolejności przyszło bowiem zważyć, że uzasadnienie obu decyzji nie odpowiada w pełni wymogom uregulowanym w art.107 § 3 k.p.a.. W przepisie tym stanowi się, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, wreszcie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Istotą sporu jest przede wszystkim kwestia ilości osób stanowiących rodzinę wnioskodawczyni w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Temu zagadnieniu, zarówno w sferze ustaleń, oceny wiarygodności dowodów, jak i dalszych rozważań, organy powinny zatem poświęcić szczególną uwagę, podczas gdy tego obowiązku zaniedbały. Jak wynika z przepisu art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodziną są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Nieprecyzyjność tej regulacji nie zwalniała od głębszej analizy przepisu. W każdym razie wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie nie musi być tożsame z pojęciem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Organy interpretując omawiany zwrot prawdopodobnie odwołały się do definicji osoby samotnie gospodarującej uregulowanej w art.6 pkt 10 przywołanej ustawy, i wnioskując z przeciwieństwa uznały za rodzinę osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe. Nie jest to jednak operacja przekonywująca. Przede wszystkim jednak ustalenie prowadzenia wspólnego gospodarstwa oparły na nie do końca nadających się do zaakceptowania kryteriach. Organ pierwszej instancji – bez bliższej motywacji - wskazał na nieudowodnienie możliwości pokrycia [...] rodziny, doprowadzenie do powstania [...], do uiszczania których zobowiązała się wnioskodawczyni i jej mąż, oraz na korzystanie ze wspólnych sprzętów domowych i wspólnym staraniu się o dodatek mieszkaniowy. Natomiast organ odwoławczy podał, iż okoliczność ta wynika z akt sprawy i ze "sposobu gospodarowania", nie precyzując tego zwrotu. Twierdzenia organów nie zostały poparte wskazaniem w uzasadnieniach decyzji dowodów, na podstawie których je sformułowano, ani tym bardziej ich oceną. Jak się wydaje organy miały też na myśli zasady doświadczenia życiowego, czego wszak nie ujawniły. Przede wszystkim jednak nie przeprowadziły poprawnego i pełnego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na pełne wyjaśnienie sprawy i wnikliwą ocenę całokształtu jej okoliczności. Ich rzeczą było bowiem przesłuchanie A. G., wnioskodawczyni i jej męża, na podawane przez nich fakty. Bez tego sprawa nie została wyjaśniona, zaś brak właściwej oceny dowodów oraz dających się skontrolować rozważań faktycznych i prawnych powoduje, iż nie dojrzała ona do stanowczego rozstrzygnięcia. Zaniechanie przeprowadzenia wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia zasadom praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonym w art.7 k.p.a., narusza też obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego uregulowany w art.77 § 1 k.p.a., zaś niedoskonałość oceny dowodów stanowi obrazę art.80 k.p.a. W konsekwencji tego dokonane przez organ ustalenie wspomnianej kwestii należy uznać za gołosłowne. Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że zamieszkiwanie w jednym lokalu nie stanowi założenia dla wniosku o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Ta sytuacja ma bowiem miejsce przykładowo wówczas, gdy osoby razem zamieszkujące ponoszą wspólnie wydatki z łącznych osiąganych dochodów, korzystają ze wspólnych urządzeń domowych, wspólnie gotują i wykonują inne czynności związane z bieżącym utrzymaniem i bytowaniem. Ponoszenie wydatków (ich części) związanych z korzystaniem z mieszkania (jego części), czy znajdujących się w nim sprzętów, w tym na remont lokalu, przez osoby zajmujące go nie stanowi okoliczności przesądzającej o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. W przekonaniu Sądu może być wręcz przeciwnie. Oto bowiem trudno wyobrazić sobie, aby ktoś zamieszkiwał w lokalu nie partycypując w kosztach jego utrzymania, bo w takim właśnie wypadku byłby uznany za domownika. Przy czym partycypacja ta nie musi odnosić się ściśle do zajmowanej części lokalu. Ostatecznie, podobnie jak [...], może też być formą pomocy udzielanej rodzinie przez teściową skarżącej, nieświadczącą o prowadzeniu wspólnoty. W ocenie całokształtu okoliczności sprawy nie można oczywiście pominąć pewnych elementów przemawiających za stanowiskiem zajętym przez organy, zwłaszcza wskazanie wszystkich osób jako wspólnie gospodarujących i zamieszkujących dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego, wszak są one jedynie fragmentami całości, której organy kompleksowo i szczegółowo nie oceniły i nie rozważyły. Tymczasem definicja pojęcia rodziny z art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej nie pokrywa się z definicją uregulowaną w art.4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), która dotyczy pojęcia gospodarstwa domowego. Wedle ostatnio przywołanego przepisu gospodarstwo domowe "wieloosobowe" to gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy wspólnie z małżonkiem i innymi osobami z nią zamieszkującymi i gospodarującymi... Stąd przenoszenie treści wniosku o przyznanie owego dodatku na grunt świadczeń z pomocy społecznej winno zostać dokonane z pewną dozą ostrożności, czego organy nie dostrzegły. Skutkiem opisanych okoliczności ustalenie ilości osób wchodzących w skład rodziny wnioskodawczyni dla potrzeb przedmiotowego świadczenia uchyla się spod oceny legalności. Powoduje to podważenie toku rozumowania organów i ostatecznej konkluzji przez nie wyprowadzonej. Organowi drugiej instancji wypadnie poza tym zarzucić naruszenie zasad postępowania odwoławczego poprzez ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Tymczasem poza dyskusją jest – wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie – fakt, że obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla jej wyniku, ocena wiarygodności dowodów, dokonanie rozważań faktycznych i prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tym wymogom nie sprostało, bo zawęziło postępowanie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, prezentując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie wywody co do jej poprawności. Kolejnym istotnym uchybieniem organów jest powołanie się na odmowę przedłożenia przez teściową skarżącej zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia za pracę oraz odcinka [...]. Otóż ten obowiązek, czy jego niewykonanie, jest ściśle zawiązany z powyższą kwestią, bowiem odrębność obu gospodarstw domowych wyklucza tego rodzaju obowiązek. Skarżąca konsekwentnie podtrzymywała to stanowisko. Jeżeli organy miały zatem zamiar z niewykonania tegoż obowiązku wysnuwać negatywne dla skarżącej skutki, to winny ją o tym pouczyć w trybie art.9 k.p.a., czego nie uczyniły. Poza tym jego realizacja miałaby wpływ jedynie na ustalenie dochodu rodziny, a więc na odpowiedź na pytanie czy spełnia ona przesłanki do uzyskania pomocy o charakterze ogólnym. Nie sprzeciwiałoby się to przeto udzieleniu pomocy szczególnej, zastrzeżonej dla osób przekraczających owo kryterium. Zresztą organy tylko ograniczyły się do wskazania, że dochód A.G. podlegałby wliczeniu do dochodu rodziny, nie precyzując go. Tymczasem w aktach administracyjnych zalegają dowody, o jakich traktują organy. Znajduje się bowiem oświadczenie A. G. o osiągniętym dodatkowym dochodzie z dnia [...] r., odcinek [...] za [...] r., wykaz zarobku za kwiecień [...] r., oświadczenia tejże z [...] i [...] r.. W ocenie Sądu stanowić one mogły wystarczające dowody na okoliczności, które organy uznały za niewykazane z winy skarżącej. Nie budzi sporu fakt, że starała się ona o pomoc po raz kolejny. Przeto miał do niej zastosowanie art.107 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego w takiej sytuacji sporządza się aktualizację wywiadu. Zdaniem Sądu oznacza to potrzebę sprawdzenia czy dotychczasowe okoliczności nadal istnieją, czy uległy zmianie. Przy czym – jakkolwiek wymagane są dane o dochodach za miesiąc poprzedzający wniosek o przyznanie świadczenia – to jeżeli informacje, w posiadaniu których był organ obejmowały miesiące [...],[...] i [...] r., a wniosek o przedmiotowe świadczenie złożono w dniu [...] r., zważywszy na brak wyraźnego ustalenia czy skarżąca korzysta ze stałej formy pomocy, co obligowałoby do aktualizacji wywiadu co 6 miesięcy, istniały powody do poprzestania na tych informacjach. Tym bardziej, że wadliwie organy domagały się zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia i odcinka [...], bowiem przepis art.107 ust.5 cytowanej ustawy stwarza możliwość żądania stosownego oświadczenia. W sytuacji, w której wymóg zaświadczeń został istotnie ograniczony we wszystkich procedurach, domaganie się ich w tym postępowaniu nie znajduje realnego uzasadnienia. Stąd rzeczą organów orzekających było ustalenie dochodu rodziny skarżącej i rozstrzygnięcie żądania w zakresie przedmiotowego zasiłku, albo udzielenie pomocy o charakterze szczególnym w razie przekroczenia kryterium dochodowego. W tym stanie faktycznym decyzje odmowne okazały się przedwczesne. Z tych przyczyn nie mogły się one ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, zwłaszcza w zakresie dowodów wykazujących wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie w rozumieniu art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, dochodów tej rodziny, uaktualniając wywiad środowiskowy, a następnie - mając na uwadze przytoczone powyżej wskazania - dokona poprawnej oceny wiarogodności zgromadzonych dowodów, na podstawie której poczyni ustalenia faktyczne w istotnym dla wyniku sprawy zakresie, a dalej ustalone fakty wnikliwie rozważy i orzeknie o żądaniu strony. Wydaną decyzję umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a.. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.