IV SA/Gl 770/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W wyniku rejestracji dokonanej przez A.Ł. w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu [...]r., decyzją z tej daty wydaną przez Prezydenta Miasta G., uznano ją za osobę bezrobotną, odmawiając przyznania prawa do zasiłku. W dniu [...]r. skierowano ją do pracy w firmie A w K. Organ pracy ustalił, iż bezrobotna nie zgłosiła się u potencjalnego pracodawcy i nie kontaktowała się z nim. Powyższe ustalenie było przyczyną wydania w dniu [...]r. przez Prezydenta Miasta G. decyzji o utracie przez A.Ł. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r.. W przekonaniu organu odmówiła ona bowiem propozycji zatrudnienia bez uzasadnionej przyczyny. Dlatego, na zasadzie art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a oraz art.2 ust.1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), orzeczono jak w osnowie tej decyzji. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie tegoż rozstrzygnięcia, podając, że z aparatu telefonicznego urzędu pracy telefonowała do wskazanego pracodawcy, lecz Pan S. poinformował ją, że ze względu na rodzaj [...], nie jest zainteresowany zatrudnieniem jej. Zatem zakwestionowała poprawność ustaleń faktycznych i wniosków wyprowadzonych przez organ pierwszej instancji, wnosząc o uzupełnienie materiału dowodowego o podane w odwołaniu środki dowodowe. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Ś., na mocy art.33 ust.4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art.138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...]r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Doszedł bowiem do przekonania, iż jest ona przedwczesna, gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. W szczególności wywiódł, iż w sprawie nie przeprowadzono dowodu z pisemnego oświadczenia pracodawcy reprezentowanego przez A.S., pozwalającego na jednoznaczne ustalenie czy odwołująca się kontaktowała się z nim w sprawie pracy. Uzupełnienie materiału sprawy w tym kierunku, w ocenie organu odwoławczego, pozwoli na wydanie poprawnej decyzji. Po wykonaniu tych zaleceń Prezydent Miasta G., na zasadzie art.9 ust.1 pkt 14 lit. a, art.2 ust.1 pkt 2 w związku z art.33 ust.4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia [...]r. ponownie pozbawił A.Ł. statusu bezrobotnego z dniem [...]r.. W uzasadnieniu powołał się na fakt nieuzasadnionej odmowy przyjęcia propozycji pracy, bliżej tego zagadnienia nie rozwijając. Bezrobotna zakwestionowała trafność tego rozstrzygnięcia, naprowadzając na poprzednio prezentowane argumenty. Wojewoda Ś., w oparciu o przepisy art.33 ust.4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej motywach, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, podał, że pisemne oświadczenie przedstawiciela potencjalnego pracodawcy potwierdza wersję, że odwołująca się nie kontaktowała się z nim. Toteż nie podzielił jej wywodów. A w konsekwencji za trafne przyjął ustalenie, iż A.Ł. bezzasadnie odmówiła propozycji zatrudnienia, co jest przyczyną pozbawienia jej statusu bezrobotnego. Stąd odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia powyższej decyzji podtrzymując dotychczasowe twierdzenia oraz wnosząc o przeprowadzenie dowodu z bilingu telefonicznego Urzędu Pracy w G. i zeznań pracownicy tegoż urzędu A.P. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji, nadto dodając, że z oświadczenia A.P. wynika, że skarżąca nie telefonowała w jej obecności do przedstawiciela firmy A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, gdy zaś dostrzeże rażące naruszenie prawa sprecyzowane w art.156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie jest bowiem ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach w pierwszej kolejności rozważyć należało sporne zagadnienie dotyczące przesłanek art.33 ust.4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Oznaczało to w szczególności potrzebę zbadania zasadności ustaleń faktycznych organów administracyjnych, ich subsumcji pod ów przepis, w wyniku których to ustaleń i rozważań orzeczono o utracie statusu bezrobotnego przez skarżącą. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że skarżąca była osobą bezrobotną i otrzymała propozycję podjęcia pracy we wspomnianym powyżej zakładzie pracy. Sporne jest natomiast czy nie zgłosiła się do potencjalnego pracodawcy, jak przyjęły to organy, czy też przedstawiciel firmy A odmówił jej zatrudnienia, jak utrzymywała skarżąca. Zatem sporem objęta jest kwestia faktyczna, bo od jej ustalenia zależy zastosowanie właściwej normy prawa materialnego, a w konsekwencji treść rozstrzygnięcia, a zatem i status skarżącej. Oceniając poprawność procedowania organów orzekających w sprawie w tej materii i zasadność podjętych przez nie rozstrzygnięć, na wstępie wypadło dostrzec bez mała rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Oto bowiem decyzja z dnia [...]r., podobnie zresztą jak poprzednia przez ten organ wydana, istotnie uchybia przepisowi art.107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia. Niepodobna przecież za takowe uznać jednego zdania w brzmieniu "z posiadanych dokumentów wynika, że odmówił(!) bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia". W sytuacji, zwłaszcza gdy była to decyzja wydana w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i wskazania toku dalszego postępowania, nadto, gdy istotą sporu jest kwestia dowodowa, taka treść motywów decyzji, nakazywała podjęcie odpowiednich działań dyscyplinujących ten organ. Zaznaczyć więc należy, iż ich dostrzeżenie w przyszłości przez tutejszy Sąd spowoduje sygnalizację do właściwego organu nadrzędnego. Przeto już tylko dla porządku godzi się podnieść, że podstawowymi elementami uzasadnienia decyzji administracyjnej – w dużym uproszczeniu - są ustalenia faktyczne, poparte oceną wiarygodności dowodów oraz rozważania prawne. Ich brak czyni akt wadliwym i uprawniającym do twierdzenia o naruszeniu obowiązków organów administracyjnych wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przeprowadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, oceny ich wiarygodności, jak też naruszeniu zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów. Taki stan rzeczy uchybia także zasadzie dwuinstancyjności postępowania, bowiem – jakkolwiek rzeczą organu drugiej instancji jest również merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko kontrola zasadności decyzji wydanej przez organy pierwszej instancji, to jednak zadośćuczynienie temu obowiązkowi, gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, prowadzi do wniosku o jednokrotnym jej rozpatrzeniu. Wojewoda Ś. tego aspektu sprawy nie dostrzegł, koncentrując się na meritum sprawy. Tymczasem i ten kierunek nie został wyczerpany. Całość przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego budzi bowiem zastrzeżenia. Organy administracyjne są zobligowane do gromadzenia dowodów z urzędu i na wniosek stron. W pierwszym wypadku same oceniają, jakie środki dowodowe pozwolą na wyjaśnienie sprawy i je przeprowadzają, w drugim, po pouczeniu stron o ich uprawnieniach, a przed dopuszczeniem dowodów przez nie zawnioskowanych, badają czy zgłoszone środki są ważne z punktu widzenia istoty sporu. Ten drugi aspekt w sprawie w ogóle nie miał miejsca, mimo zgłoszenia przez skarżącą już w pierwszym odwołaniu środków dowodowych (do tego wniosku dowodowego organy, z uchybieniem procedury, w ogóle się nie ustosunkowały), zaś działania z urzędu okazały się, w ocenie Sądu, niewystarczające. Oto bowiem organy skupiły się na pisemnych oświadczeniach pracowników potencjalnego pracodawcy skarżącej (przy czym podpisany pod pismem z dnia [...]r. członek zarządu spółki zapewne nie miał wiadomości uzyskanych osobiście, a przekazane urzędowi informacje pochodziły od innej osoby, co ten dowód wyraźnie osłabia), zaś od osoby wskazanej przez skarżącą uzyskano wyłącznie informację telefoniczną w dniu [...]r. i wcześniej, co nie jest adekwatnym dowodem, oraz wyjaśnieniach pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w G. Tymczasem moc dowodowa oświadczeń jest niewielka. Mogą one co najwyżej wzmocnić pozycję innych dowodów, zwłaszcza dokumentów czy zeznań świadków. W niniejszej sprawie, gdy sporem objęta jest istotna okoliczność faktyczna, co do której konsekwentnie podtrzymywane są odmienne twierdzenia, te środki należało uruchomić. W przekonaniu Sądu rzeczą organów orzekających było skorzystanie z regulacji art.83 § 3 k.p.a. i przesłuchanie w charakterze świadka pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przedstawiciela pracodawcy skarżącej, określanego jako A.S., na okoliczność rzekomej rozmowy przeprowadzonej z nim przez skarżącą na temat jej zatrudnienia, nadto pracowników urzędu pracy na okoliczność czy skarżąca telefonowała stamtąd w dniu [...]r., jak utrzymuje, wreszcie dowodu z wykazu przeprowadzonych rozmów telefonicznych (tzw. bilingu), a także - na mocy art.86 k.p.a. - przesłuchanie samej skarżącej na te kwestie. W tym miejscu trzeba też stwierdzić brak w aktach dowodu na okoliczność stanu zdrowia skarżącej w kontekście jej wywodów dotyczących rzekomej przyczyny odmowy zatrudnienia jej. Na koniec wytknąć trzeba organowi odwoławczemu, iż nie przeprowadził dostatecznej oceny wiarygodności dowodów, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał, dlaczego nie dał wiary skarżącej, a uznał za wiarygodne odmiennej treści konkluzje wynikające z innych środków dowodowych. Ta okoliczność uchyla tę decyzję spod kontroli legalności, bo ustalenia faktyczne wymykają się spod oceny poprawności. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, jako przedwczesna, nie mogła się ostać. Uczyniło to zbędnym ustosunkowanie się do wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze, który został potraktowany jako kontynuacja niezałatwionego żądania przedłożonego w toku postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyda zatem nową decyzję po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanych kierunkach i ocenie jego wiarygodności oraz w wyniku właściwych rozważań prawnych, mając na uwadze powyższe wywody. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.