IV SA/Gl 777/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inne z zakresu prawa o ruchu drogowym- odmowa zwolnienia od opłaty za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz nowego prawa jazdy oddala skargę. Rada Powiatu W. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy zwolnienia od opłaty za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz nowego prawa jazdy dla mieszkańców Gminy G. w związku ze zmianą stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu oraz adresu kierowcy, spowodowaną zmianami administracyjnymi polegającymi na nadaniu nowych nazw drogom położonym na terenie Gminy G., odmówiła zwolnienia mieszkańców wymienionej gminy z ponoszenia przedmiotowych opłat i stwierdziła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...]r. w sprawie odmowy zwolnienia od opłaty za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz nowego prawa jazdy dla mieszkańców Gminy G. w związku ze zmianą stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu oraz adresu kierowcy, spowodowaną zmianami administracyjnymi polegającymi na nadaniu nowych nazw drogom położonym na terenie Gminy G., jako niezgodnej z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 44 tej ustawy w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) a także art. 79b i art. 98a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że przedmiotową uchwałą Rada Powiatu W. postanowiła zwolnić z opłat za wydanie nowego prawa jazdy dowodu rejestracyjnego te osoby, które są zobowiązane do ubiegania się o wydanie tych dokumentów dla mieszkańców Gminy G. w związku ze zmianą stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu albo adresu kierowcy, spowodowaną administracyjną zmianą. W dalszej części rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przywołał treść art. 79b ustawy o ruchu drogowym, jak również art. 98a tej ustawy. Następnie organ nadzoru zauważył, że przepisy te stanowią podstawę do wydania aktu prawa miejscowego i przybliżył mechanizm wydawania tego typu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności obowiązek opublikowania ich w przewidzianym prawem publikatorze. Natomiast mocą § 4 przedmiotowej uchwały zauważono, że wchodzi ona w życie z chwilą podjęcia. Nadto zauważono, że art. 79b i art. 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią podstawę do podjęcia uchwały w sprawie zwolnienia lub zmniejszenia opłaty za wydanie wymienionych w nim dokumentów, natomiast nie stanowią one podstawy do podjęcia uchwały o odmowie zwolnienia z opłat. Uchwała taka nie zmienia w żaden sposób stanu prawnego w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Powiat W.. W skardze tej wystąpił o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że wniesienie jej spowodowane zostało uznaniem przez organ nadzoru, iż przedmiotową uchwałą Rada Powiatu W. postanowiła zwolnić z opłat za wydanie nowego prawa jazdy dowodu rejestracyjnego te osoby, które są zobowiązane do ubiegania się o wydanie tych dokumentów dla mieszkańców Gminy G. w związku ze zmianą stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu albo adresu kierowcy, spowodowaną administracyjną zmianą. Z takim rozstrzygnięciem Powiat W. nie może się zgodzić, a w szczególności z zaprezentowaną w nim argumentacją. W dalszej części skargi Powiat W. odwołał się do postanowień Konstytucji RP, a w szczególności do art. 7 stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie skarżący Powiat przywołał treść art. 79b i 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym, z których to przepisów wynika, że rada powiatu może w drodze uchwały zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia. Zatem organ nadzoru przyjął odmienną interpretację uchwały niż wynika to z jej treści. W dalszej części skargi zaakcentowano, że pismo Wójta Gminy G. jest wnioskiem w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym Rada Powiatu W. w drodze uchwały powinna rozpoznać wniosek Wójta Gminy G., jednocześnie doszła do przekonania, że nie jest w stanie uwzględnić go i zwolnić mieszkańców Gminy G. z ponoszenia opłat za wydawanie wymienionych dokumentów. Negatywne stanowisko organu stanowiącego i kontrolnego w powiecie uzewnętrznić mogło się jedynie w drodze uchwały i Rada Powiatu W. taką uchwałę podjęła. Nadto skarżący Powiat zaznaczył, że podziela stanowisko organu nadzoru, że podjęcie uchwały na podstawie art. 79b i art. 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest stanowieniem aktów prawa miejscowego, jednakże uchwała negatywna nie tworzy aktu prawa miejscowego. W konkluzji swoich rozważań skarżący podmiot dochodzi do przekonania, że w sprawie tej nie zostały wyczerpane przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i eliminacji przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a w motywach swojego stanowiska przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, ze stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zatem organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały, wyłącznie wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem, a tym samym jedynie kryterium legalności, brane jest pod uwagę przy ocenie kontrolowanej uchwały. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie odmowy zwolnienia od opłaty za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz nowego prawa jazdy dla mieszkańców Gminy G. w związku ze zmianą stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu oraz adresu kierowcy, spowodowaną zmianami administracyjnymi polegającymi na nadaniu nowych nazw drogom położonym na terenie Gminy G., a w motywach rozstrzygnięcia podniósł, że przywołane w jej podstawie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 79b i art. 98a) stanowią podstawę wydania aktu prawa miejscowego. Tymczasem Rada Powiatu W. podejmując przedmiotową uchwałę nie wydała takiego aktu, ponieważ nie został on ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak również zaakcentowano, że przywołane powyżej przepisy nie stanowią podstawy dla wydania uchwały o odmowie zwolnienia z opłat, o których jest w nich mowa. Stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe, jednakże rozkład argumentów uzasadniających eliminację przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego nie był trafny. Stosownie do treści art. 79b ustawy Prawo o ruchu drogowym w przypadku gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu, wymagająca wydania nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada powiatu może, w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu, a po myśli art. 98a wyżej wymienionej ustawy w przypadku gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie adresu kierowcy wymagająca wydania nowego prawa jazdy, spowodowana została zamianami administracyjnymi, rada powiatu może, w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu. Z treści przywołanych przepisów wynika, że stanowią one podstawę dla rady powiatu do podjęcia uchwał zmniejszających opłaty za określone w nich dokumenty, których wydanie spowodowane zostało zmianami administracyjnymi. Nadto podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwały podejmowane na podstawie przywołanych przepisów są aktami prawa miejscowego, a zatem przepisami prawa powszechnie obowiązującego i z tego powodu wymagają opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślić należy, że skarżący powiat tej okoliczności nie kwestionuje. Przywołane przepisy dają podstawę wymienionym w nim organom do wydania uchwał o określonej treści – zwolnienia z opłat – a tym samym przepisy te nie mogą stanowić podstawy do wydania uchwały, mocą której wskazany w tych przepisach organ odmówił zwolnienia z opłat. Uchwała taka nie ma umocowania w treści przywołanych przepisów, jak również jej wydanie nie wpływa na zmianę stanu normatywnego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wydanie takiej uchwały nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, ponieważ jej treść jest powieleniem stanu prawnego, który już istnieje. Dodatkowo zauważyć należy, za organem nadzoru, że ten sam przepis nie może stanowić w jednym przypadku podstawy dla wydania aktu prawa miejscowego, a w innej sytuacji uchwały nie legitymującej się takim statusem. W świetle przeprowadzonych rozważań argumentacja przedstawiona przez organ nadzoru jest zasadna i znajduje umocowanie w przepisach prawa. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zamieścił sformułowanie, które pozostaje w sprzeczności z tytułem i treścią nadzorowanej uchwały Rady Powiatu W., ponieważ zamieścił w nim stwierdzenie, że mocą przedmiotowej uchwały Rada Powiatu W. zwolniła mieszkańców Gminy G. z ponoszenia opłat za wymienione w art. 79b i art. 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym dokumenty. Zamieszczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzenie uznać należy za błąd polegający na nie zamieszczeniu w tekście partykuły przeczącej "nie". O tym, że jest to błąd świadczy cała treść uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia nadzorczego, która jest ukierunkowana na nie zwolnienie mieszkańców skazanej gminy z przedmiotowych opłat. Zatem dostrzeżone uchybienie zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie może wpływać na ocenę prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym bardziej uzasadniać uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej części skargi skarżący powiat odniósł się do tego fragmentu uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i nadał mu takie znaczenie, jakie z treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika. Z tego powodu, jak również mając na względzie uwagi sformułowane powyżej, podniesiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony. W dalszej części skargi skarżący Powiat odwołał się do tego, że Wójt Gminy G. pismem z dnia [...]r. ujmowanym jako wniosek w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił się do Rady Powiatu W. o zwolnienie mieszkańców tej gminy z opłat za wydanie określonych dokumentów spowodowane zmianami administracyjnymi. Wskazany wniosek winien zostać rozpoznany, a tym samym Rada Powiatu W. zobligowana była do wydania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Stanowisko zaprezentowane przez skarżący Powiat nie mogło być uwzględnione i to z kilku powodów. Po pierwsze rada powiatu może podejmować uchwały jedynie wówczas, gdy przepis prawa daje jej taką podstawę. Przywołane w podstawie prawnej przepisy, to jest art. 79b i art. 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym takiej podstawy nie mogą stanowić, ponieważ przepisy te uprawniają jedynie do podjęcia uchwały zwalniającej z opłat, a nie uchwały o charakterze negatywnym. Nadto żaden inny przepis prawa nie daje podstaw prawnych do podjęcia przez radę powiatu takiej uchwały, a tym samym uznać należy, że uchwała taka wydana została bez podstawy prawnej. W dalszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wójtowi Gminy G. nie przysługuje legitymacja uchwałodawcza, a zatem nie jest on organem uprawnionym do uruchomienia stosownego postępowania zmierzającego do wydania uchwały przez organ stanowiący i kontrolny powiatu. Stosownie do postanowień § 28 Statutu Powiatu W. wśród pomiotów mogących wystąpić z inicjatywą podjęcia uchwały nie ma organu wykonawczego gminy wchodzącej w skład powiatu, a zatem pismo Wójta Gminy G. z dnia [...]r. nie mogło uruchomić procesu uchwałodawczego, a tym samym zamieszczone w skardze rozważania dotyczące rozpatrzenia tego pisma jako wniosku nie mogą zostać uwzględnione i nie mogą uzasadniać uwzględnienie wniesionej skargi. W tym miejscu odnieść się należy do jeszcze jednego zagadnienia, a mianowicie w jaki sposób rada powiatu winna odnieść się do wniosku złożonego przez Wójta Gminy G.. Otóż, wniosek taki uprawniał uprawniony podmiot wymieniony w § 28 Statutu Powiatu W. do uruchomienia postępowania uchwałodawczego do wydania uchwały zmierzającej do zwolnienia mieszkańców Gminy G. z obowiązku ponoszenia opłat za dokumenty wskazane w art. 79b i art. 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W przypadku przyjęcia przedmiotowej uchwały weszłaby ona w życie po opublikowaniu w odpowiednim promulgatorze, natomiast gdyby rada powiatu jej nie przyjęła, wówczas uruchomione postępowanie kończy się, a stosowna informacja znajdowała będzie się w protokole z posiedzenia danej rady powiatu. W końcowej części skargi zwrócono uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia nadzorczego i dostrzeżono w nich określone niekonsekwencje, które zdaniem skarżącego Powiatu nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do tego zarzutu przyjdzie w części podzielić stanowisko zajęte przez skarżących, a sprowadzające się do tego, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i wejście jej w życie nie wymaga opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podzielenie tego stanowiska nie zmienia jednakże tego, że w przepisach prawa brak jest podstaw prawnych dla jej wydania, a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru jest prawidłowe. Sąd już powyżej zaznaczył, że rozkład argumentów jakie przedstawił Wojewoda [...] nie może być w pełnym zakresie uwzględniony. Powyższe stwierdzenie odnosiło się między innymi do tego elementu. W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie uznać, że w stanie faktycznym, który wystąpił w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]ego znajduje umocowanie w przepisach prawa i skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.