IV SA/Gl 778/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B. na pismo Dyrektora [...]Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 1) stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez [...] Centrum Przedsiębiorczości w C.; 2) zasądza od [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 lutego 2017 r. A Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: skarżąca lub Spółka) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014- 2020. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. p.o. Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości poinformował Spółkę, że wniosek o dofinansowanie projektu o nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej i nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej. W piśmie zamieszczono pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego w postaci protestu. Wskazano, że protest jest wnoszony za pośrednictwem [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma: a) osobiście w [...] Centrum Przedsiębiorczości, albo b) za pośrednictwem operatora pocztowego na adres tego Centrum, albo c) elektronicznie – za pomocą platform elektronicznych e-Usług Publicznych FINN & SQL PeUP SEKAP/ePUAP. Podano także, że instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...], a nadto, że protest pozostawia się bez rozpatrzenia jeżeli pomimo prawidłowego pouczenia zostanie wniesiony po terminie, przez podmiot wykluczony z możliwości uzyskania dofinansowania, a także w przypadku braku wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem. Dodano, że szczegółowe informacje na temat procedury odwoławczej znajdują się w załączniku nr 4 do Regulaminu Konkursu – Regulamin procedury odwoławczej dla IP RPO WSL – Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestu. W proteście Spółka A wniosła o uchylenie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie oraz przeprowadzenie ponownej oceny formalnej i zakwalifikowanie wniosku do oceny merytorycznej. Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. Zastępca Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości, na podstawie art. 59 ust. 1, w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa), poinformował wnioskodawcę, że protest został pozostawiony bez rozpatrzenia. Po przedstawieniu zasad wnoszenia protestu organ podniósł, że wnioskodawca złożył protest 17 lipca 2017 r., a więc w ostatnim dniu terminu do dokonania tej czynności. Jednakże złożył go bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej RPO WSL 2014-2020, co jest niedopuszczalne w świetle Regulaminu procedury odwoławczej. W wymaganej tym Regulaminem formie, tj. za pomocą platformy elektronicznej SEKAP, protest został przekazany do instytucji pośredniczącej w dniu 19 lipca 2017 r., a więc już po terminie do jego wniesienia, co skutkuje pozostawieniem go bez rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zakwestionowała pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła, że prowadziła wszelką korespondencję dotyczącą wniosku o dofinansowanie za pomocą platformy elektronicznej SEKAP zgodnie z Regulaminem konkursu. W ten sam sposób złożyła protest, tj. z wykorzystaniem platformy SEKAP dostępnej, jak podano w dokumentacji konkursowej, pod adresem https://www[...]. Skarżąca wybrała na platformie SEKAP kolejno: - katalog usług - Rozwój regionalny - Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014-2020 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego - złożenie protestu dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jak się później okazało protest został przesłany do Urzędu Marszałkowskiego bez pośrednictwa [...] Centrum Przedsiębiorczości. Wynikało z tego, że to Centrum nie podłączyło do platformy SEKAP usługi złożenia protestu. Skarżąca dodatkowo wskazała, że w dniu 14 sierpnia 2017 r. otrzymała od organu m.in. "instrukcję składania wniosków, korespondencji i protestów...", w której przy korzystaniu z platformy SEKAP znajduje się informacja, że do składania protestów należy wykorzystać karty: "złożenie protestu dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Rozwoju Regionalnego". Z kolei w załączniku nr 4 do Regulaminu konkursu nie ma podanego adresu platformy SEKAP i sposobu złożenia protestu przez tą platformę. Tym samym skarżąca uważa, że nie została właściwie poinformowana o sposobie wniesienia protestu. Dodatkowo skarżąca wskazała, że pismo o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia zostało przesłane na adres skrzynki kontaktowej SEKAP "[...]", który należy do innego podmiotu, co jest niezgodne z Regulaminem konkursu. Wnioskodawca mógł się natomiast z nim zapoznać tyko dlatego, że pełnomocnikiem obu firm była ta sama osoba posiadająca dostęp do obu adresów skrzynki kontaktowej SEKAP "[...]" i "[...]". Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z brakiem przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz brakiem zapewnienia skarżącej równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W odpowiedzi na skargę [...] Centrum Przedsiębiorczości wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko co do przekroczenia terminu do wniesienia protestu. Nawiązując do zarzutów skargi organ stwierdził, że skarżąca była pouczona o konieczności złożenia protestu za jego pośrednictwem. Z dalszych wywodów organu wynika, że skarżąca miała pominąć w panelu platformy SEKAP kartę (link) dotyczącą składania protestu, skoro w jej ramach pojawia się w tym systemie tylko jedna opcja – wysłania pisma do Urzędu Marszałkowskiego, a należało protest przekazać wybierając usługę "Korespondencja w sprawie projektu...", w której jest możliwość wyboru obu instytucji i zarządzającej i pośredniczącej. Organ wyjaśnił także, że wskazana przez skarżącą instrukcja nie przystaje do systemu i dlatego nie została włączona do dokumentacji konkursowej. Dodatkowo organ podkreślił, że całośc korespondencji prowadzonej za pośr4ednictwem platformy elektronicznej SEKAP odbywała się między E.K. a [...] Centrum Przedsiębiorczości, a więc zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Podkreśliła, że wszystkie Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia lub Doręczenia potwierdzające przesłanie lub otrzymanie dokumentów na adres skrzynki kontaktowej skarżącej https://www. [...] posiadają identyfikator nadawcy: [...]. Ponadto wskazała na fakt, że na dzień 7 listopada 2017 r. [...] Centrum Przedsiębiorczości ma już podłączoną do platformy SEKAP usługę złożenia protestu, na dowód czego załączyła zrzut z ekranu karty usługi "Złożenie protestu dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego". Ponownie podniosła, że w czasie składania protestu i złożenia skargi do WSA w Gliwicach takiej usługi nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W świetle bezspornych okoliczności sprawy należy stwierdzić, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem art. 59 ust. 1, w zw. z art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tymi przepisami informacja o negatywnej ocenie projektu winna zawierać pouczenie o możliwości wniesienia protestu, określające termin jego wniesienia, instytucję, do której się go wnosi oraz jego wymogi formalne, o których mowa w art. 54 ust. 2 tej ustawy. Według tego przepisu protest jest wnoszony w formie pisemnej. Już z tego powodu przedmiotowe pouczenie było wadliwe, gdyż wskazuje na możliwość wniesienia protestu elektronicznie, co właśnie nastąpiło w niniejszym przypadku. Tymczasem na gruncie powołanej ustawy elektronicznego wniesienia protestu nie można zaliczyć do formy pisemnej. Nie tylko brak jest przepisu dokonującego takiego zaliczenia, ale ustawa wyraźnie rozróżnia dwie te formy. W art. 19 przewiduje mianowicie składanie wniosku o płatność za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Dlatego użycie w art. 54 ust. 2 pojęcia formy pisemnej, bez jej definiowania, należy rozumieć tradycyjnie jako pisma sporządzonego na papierze opatrzonego własnoręcznym podpisem nadawcy, tak jak to przewidują poszczególne procedury, rozróżniające obie te formy (por. art. 63 § 1 kpa, art. 126 Ordynacji podatkowej), czy też ogólnie obowiązujące przepisy prawa materialnego (art. 78 i 78¹ Kodeksu cywilnego). Już w tym aspekcie należy wskazać na wadliwość regulaminu procedury odwoławczej, powoływanego przez organ, który w § 4 ust. 8 przytacza art. 78 § 2 kc, mimo, że w czasie wprowadzania regulaminu konkursu przepis ten był już uchylony. Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy wdrożeniowej regulamin konkursu ma określić środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia. Nie upoważnia to do regulaminowej modyfikacji zapisów ustawowych, w tym i tego z art. 54 ust. 2 cyt. ustawy. Po zastosowaniu przez organ tych zapisów regulaminu i przeniesieniu ich do pouczenia o sposobach wniesienia protestu, skuteczność prawną takiego działania można jedynie rozważać pod kątem tego, czy rozszerzenie możliwości w zakresie sposobu wnoszenia protestu nie było korzystne dla wnioskodawców. Można byłoby taką ewentualność przyjąć jednak tylko pod warunkiem, że to pozaustawowe uzupełnienie procedury zostało przeprowadzone prawidłowo. Materiał sprawy nie pozwala na potwierdzenie tej okoliczności. Organ w istocie przyznał, że platforma elektroniczna SEKAP, za pośrednictwem której dopuszczono składanie protestów, nie została właściwie zaprogramowana, gdyż w module dotyczącym złożenia protestu przekierowywała protest bezpośrednio do instytucji rozpatrującej protest, a nie - stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – za pośrednictwem instytucji pośredniczącej. Tak więc, mimo właściwego oznaczenia przez skarżącą w proteście obu instytucji, nie doszło do prawidłowego obiegu tego dokumentu. Nie do przyjęcia są w tym względzie wywody organu, że skoro w owym module pojawiła się nazwa instytucji zarządzającej, to skarżąca winna była w ramach platformy SEKAP odnaleźć inną ścieżkę dojścia do instytucji pośredniczącej. Jeżeli bowiem platforma ta przewidywała kolejne kroki zmierzające do rozwinięcia modułu dotyczącego składania protestu, a w szczególności moduł ten wyraźnie wyodrębniła i oznaczyła, to skarżąca miała prawo być w pełni przekonana, że korzystając z tego modułu protestowi zostanie nadany prawidłowy bieg. Samo wskazanie w module jednostki zarządzającej jest bez znaczenia, gdyż w istocie jest to organ rozpatrujący protest, a więc do niego w ostateczności protest miał trafić. Zapis taki mógł rodzić wniosek, że moduł opisuje skrótowo przebieg procedury związanej ze złożeniem protestu. W żadnym zaś razie nie można wymagać od wnioskodawców, by wobec wyraźnego oznaczenia modułu dotyczącego protestu, zobowiązani byli do korzystania z innych modułów platformy SEKAP przeznaczonych do ogólnej korespondencji z poszczególnymi instytucjami. Gdyby tak miało być, to szczegółowe objaśnienie sposobu korzystania z owej platformy należało zamieścić w pouczeniu zawartym w piśmie informującym o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, co jednak nie nastąpiło. Brak ten mógł wprowadzić wnioskodawców w swego rodzaju pułapkę proceduralną, co w tej sprawie rzeczywiście nastąpiło. Ubocznie można zauważyć, że dane do systemu SEKAP wprowadzała instytucja zarządzająca przy udziale skarżonego organu, jednak – jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 października 2017 r. w sprawie o sygn. IV SA/Gl 759/17– nie wprowadzono wówczas modułu dotyczącego składania protestu za pośrednictwem tego organu, a uczyniono to w okresie późniejszym. Okoliczność późniejszego wprowadzenia tego modułu podniosła także skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. Zdaniem Sądu należy to ocenić jako przeoczenie obciążające te jednostki, które może niekorzystnie wpływać na sytuację prawną skarżącej. Dlatego też wprowadzenie przez nią protestu do systemu elektronicznego oznaczonego w regulaminie konkursu i w pouczeniu dokonanym przez organ, przed upływem terminu z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie dawało podstaw do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w oparciu o art. 59 ust. 1 tej ustawy. Natomiast zarzuty w kwestii doręczenia skarżącej pisma o pozostawieniu protestu bez rozpoznania pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt b powoływanej ustawy, w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach rozstrzygnięto z mocy art. 200 i 205 § 1 tego Prawa. Dalsze działania organu przeprowadzone zostaną stosownie do art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.