IV SA/Gl 779/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych w Ośrodku Pomocy Społecznej w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. odmówiono W.P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż postępowanie administracyjne wykazało, że strona nie posiada tytułu prawnego do mieszkania co jest poświadczone w pismach przez właściwy rzeczowo w sprawach nawiązywania stosunków najmu urząd, tj. Urząd Miasta C. Wydział Spraw Lokalowych, a tym samym organ I instancji uznał ten fakt za udowodniony. Stwierdzono także, iż odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom strony o posiadaniu tytułu prawnego do lokalu w oparciu o art. 674 k.c. ponieważ przepis ten należy do zakresu prawa cywilnego a decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia [...] r. [...] została wydana w trybie administracyjnoprawnym. Od tej decyzji W.P. wniósł odwołanie w którym wskazywał, że posiada tytuł prawny do lokalu w oparciu o art. 674 k.c.. Decyzją z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że skarżący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Organ przytoczył przy tym treść przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podniesiono, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek W.P. z dnia [...] r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy W. P. posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu lub czy też nie posiadając tytułu prawnego oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny lub socjalny. Podkreślono, że informacja na temat tego czy strona posiada tytuł prawny do lokalu objętego wnioskiem o dodatek mieszkaniowy lub z innego powodu kwalifikuje się do otrzymania dodatku mieszkaniowego zawarta jest we wniosku o przyznanie tego świadczenia, przy czym tę część wniosku potwierdza zarządca domu, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny. Z akt sprawy bezspornie zaś wynika, że W. P. nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja okresowa do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego na okres 3 lat o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego z dnia [...] r. nr [...] mocą której przyznano stronie przydział do przedmiotowego lokalu na okres 3 lat. Nadmieniono, iż Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Lokalowych w Urzędzie Miasta C. w piśmie z dnia 11 października 2010 r. [...] potwierdził, iż W.P. zajmuje lokal bez tytułu prawnego a Naczelnik Wydziału Spraw Lokalowych w UM C. stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] wygasła po 3 latach od jej wydania, natomiast W.P. winien złożyć wniosek w Wydziale Spraw Lokalowych celem uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania przy ul. [...] w C. Poinformowano także, iż W.P. miał przerwę w zameldowaniu od 2001 r. do lipca 2003 r. wobec czego nie można zastosować w stosunku do niego postanowień art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego która weszła w życie 01 stycznia 2002 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że w ramach postępowania odwoławczego również przeprowadziło postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. wystąpiło do Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych w OPS w C. o udzielenie jednoznacznej informacji, czy W.P. jako osoba zajmująca lokal mieszkalny bez tytułu prawnego uiszcza czynsz czy też odszkodowanie oraz o wyjaśnienie kwestii czy wymieniony jest zameldowany w przedmiotowym lokalu przy ul. [...] w C., a jeśli jest zameldowany to na jakiej podstawie prawnej dokonano jego zameldowania. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż W.P. nie posiadał meldunku w latach 2001-2003. Nadmieniono, że Zakład Komunalny PGM w C. w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. poinformował, że W. P. nie reguluje żadnych opłat za zajmowane mieszkanie przy ul. [...] w C. W kolejnym piśmie [...] poinformowano, że strona jest obciążona od lipca 2010 r. odszkodowaniem za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego w wysokości czynszu, co potwierdza załączona do tego pisma przez Kierownika Działu Rozliczeń Czynszów Zakładu Komunalnego PGM w C. dokumentacja. W kwestii zameldowania W.P. Kierownik Referatu Ewidencji Ludności Wydziału Spraw Obywatelskich w UM C. pismem z dnia 16 maja 2012 r. poinformował, że W. P. został wymeldowany z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w C. w dniu [...] r. na podstawie decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta C. W 2003 r. W.P. zwrócił się z wnioskiem o ponowne zameldowanie na pobyt stały, a konsekwencji Prezydent Miasta C. w dniu [...] r. wydał decyzję [...] o zameldowaniu W. P. w przedmiotowym lokalu. Zaakcentowano przy tym, że organ administracji nie badał jednak uprawnień strony do przebywania w w/w lokalu, a jedynie przesłanki faktycznego zamieszkiwania w tym lokalu. Wskazano, że w dniu 05 czerwca 2012 r. W. P. oświadczył, iż zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją i stwierdził, że w przedmiotowym lokalu przebywa nieprzerwanie od 1974 r.. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ustalenia organu administracji dokonywane w kierunku uzyskania odpowiedzi, na pytanie, czy podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie mogą jednak wykraczać poza ramy postępowania administracyjnego. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zawartej umowy najmu, (jej warunków, wysokości ustalonego czynszu, prawidłowej reprezentacji stron umowy najmu, a także legalności dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lub jej zmiany) stanowią problematykę cywilną, wykraczającą poza kognicje organów administracji. Organ administracyjny rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zatem zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone przed organami administracji, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Stąd też w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., twierdzenia W. P. zawarte w odwołaniu, iż posiada on tytuł prawny do lokalu na podstawie art. 674 k.c. są w przedmiotowej sprawie bezpodstawne i gołosłowne. Zdaniem SKO, powyżej wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organ administracji uprawniony był do stwierdzenia braku tytułu prawnego po stronie skarżącego do zajmowania przez nią lokalu mieszkalnego, co potwierdza zgromadzony w ramach postępowania odwoławczego materiał dowodowy. W konsekwencji tego ustalenia zasadną była odmowa przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, tym bardziej, iż ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący W.P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i opisał swoją trudną sytuację materialno-bytową. Podnosił, że decyzja narusza przepis art. 674 Kodeksu cywilnego. Podnosił, że w lokalu zamieszkuje od ponad 37 lat, a z analizy dokumentacji sprawy wynika, ze decyzja o wymeldowaniu go z tego lokalu z 2001 r. jest bezpodstawna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę, Sąd nie stwierdził, aby wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła odnieść skutku. Obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zmianami) w art. 2, art. 5 do 7 reguluje zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria - powierzchniowe i dochodowe. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 2, art. 3 i art. 5 tej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które spełniają łącznie następujące warunki: 1. mają jeden z tytułów do zajmowania lokalu wymienionych w ust.1 art.2, 2. średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, 3. powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej z art. 5 ust. 1 i ust. 2 o więcej niż 30% lub 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przestrzeganie wyżej wymienionych kryteriów jest obligatoryjne, a niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący zajmuje lokal położony w C. ul. [...] bez tytułu prawnego. Wynika to zarówno z załączonych do akt pism, w tym np. pisma Zakładu Komunalnego "A" w C. z dnia 14 maja 2012 r. (k.31 akt administracyjnych), gdzie wprost wskazano, że od lipca 2010 r. skarżący jest obciążony odszkodowaniem za zajmowanie w/wym. lokalu bez tytułu prawnego, jak też znajduje potwierdzenie w treści wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego, gdzie w części dotyczącej tytułu prawnego zarządca potwierdził, iż wnioskodawca zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Również z pisma Naczelnika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w C. z dnia 24 stycznia 2011 r. (k. 15 akt administracyjnych) wynika, że skarżący zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Nadto we wspomnianym piśmie wskazano, ze skarżący nie złożył w w/wym. wydziale wniosku o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Godzi wskazać, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Prawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał jakąkolwiek możliwość odstąpienia od zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Stąd też skoro skarżący nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego jakim jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie należy do osób oczekujących na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, to oczywistym jest, iż w tym stanie rzeczy odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jest prawnie uzasadniona. Bez znaczenia pozostaje tu fakt, że skarżący (jak sam twierdzi) zamieszkuje w tym lokalu od ponad 37 lat, skoro nie legitymuje się jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym posiadanie aktualnego tytułu prawnego do lokalu. Nie jest również trafne powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez organy zapisu art. 674 Kodeksu cywilnego, albowiem w postępowaniu administracyjnym organy administracji nie stosują przepisów tej ustawy. Ustalenia organów administracji dokonywane w kierunku uzyskania odpowiedzi, na pytanie, czy podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie mogą jednak wykraczać poza ramy postępowania administracyjnego. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zawartej umowy najmu, stanowią problematykę cywilną, wykraczającą poza kognicje organów administracji. Organ administracyjny rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zatem zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone przed organami administracji, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Na marginesie można wskazać skarżącemu w kwestii zapisu art. 674 Kodeksu cywilnego, iż w zwykłych okolicznościach najem wygasa z upływem terminu wypowiedzenia albo najem nawiązany na czas oznaczony wygasa z upływem terminu, na jaki została zawarta umowa. Przepis art. 674 ustanawia regułę interpretacyjną, zgodnie z którą w pewnych okolicznościach poczytuje się, że najem trwa nadal, gdyż nastąpiło jego tzw. milczące przedłużenie. Regułę tę stosuje się w razie zaistnienia wątpliwości, a okoliczności te to dalsze używanie przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę oraz zgoda wynajmującego na taki stan. W przedmiotowej sprawie – jak to wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych sprawy – brak jest zgody wynajmującego na taki stan, na co wskazuje już choćby fakt obciążenia skarżącego odszkodowaniem za zajmowanie lokalu (w miejsce czynszu). Przeto należy stwierdzić, iż decyzje organów procedujących w sprawie - pomimo subiektywnych odczuć skarżącego - są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Ponieważ w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono, ani naruszeń przepisów prawa materialnego, ani też naruszeń przepisów procesowych, przeto na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.