IV SA/Gl 779/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.C. na pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa najmu lokalu mieszkalnego i prawa do zawarcia umowy najmu lokalu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia M.C. (dalej "strona" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 21 lipca 2015 r. na jednakowo oznaczone oświadczenie i pismo przewodnie Prezydenta Miasta T. (dalej "organ") z dnia [...] r. nr [...] oraz na pismo organu z dnia 28 sierpnia 2014 r. o tym samym numerze, w przedmiocie informacji dotyczącej przyznania prawa najmu lokalu mieszkalnego. Oświadczenie organu z dnia [...] r. posiada brzmienie: "Działając w oparciu o § 23 ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...]r. (tj. Dz. Urz. Województwa [...] z 2013 poz. 4808) w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta T., z uwagi na negatywną decyzję Komisji Mieszkaniowej oświadczam że nie przyznaję Pani prawa najmu komunalnego lokalu mieszkalnego i prawa do zawarcia umowy najmu lokalu". Natomiast w piśmie przewodnim dołączonym do tego oświadczenia organ wyjaśnił, że wniosek o przyznanie lokalu komunalnego został zaopiniowany negatywnie przez Komisję Mieszkaniową z uwagi na ustalenie, że informacje zawarte we wniosku (wniosek z 2009 r. został zmodyfikowany w 2010 r. i w 2013 r. - ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej) nie są zgodne ze stanem faktycznym, co oznacza przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do zawarcia umowy najmu dla 3-osobowej rodziny oraz z uwagi na małą ilość odzyskiwanych lokali komunalnych. Z kolei w piśmie organu z dnia 28 sierpnia 2014 r. została zawarta informacja dotycząca przyznania prawa najmu lokalu mieszkalnego. Pismo to posiada następujące brzmienie: "Odnosząc się do pisma z dnia 14 sierpnia br. informuję, iż w dniu 11 sierpnia 2014 r. podczas osobistej wizyty w Wydziale Gospodarki Lokalowej odebrała Pani pismo oraz oświadczenie woli, będące ostateczną decyzją w sprawie odmowy przyznania Pani prawa najmu lokalu komunalnego i stanowiące jednocześnie odpowiedź na złożone odwołanie. Dodatkowo Naczelnik Wydziału Gospodarki Lokalowej poinformowała Panią o procedurze związanej ze złożonym odwołaniem, która opisana była również w przesłanym piśmie z dnia 07 kwietnia 2014 r. informującym o konieczności aktualizacji wniosku i terminach jego rozpatrzenia". Sąd obydwa pisma z dnia [...] r. zakwalifikował jako jeden przedmiot zaskarżenia mając na uwadze okoliczność, że pismo przewodnie stanowi wyjaśnienie odmowy przyznania lokalu zawarte w oświadczeniu. Skarga na te pisma podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Natomiast odrębnie, w postępowaniu toczącym się pod sygn. akt IV SA/Gl 21/16 rozpoznaniu podlega skarga na pismo z dnia 28 sierpnia 2014 r. W skardze strona wniosła o uchylenie oświadczenia woli oraz pisma z dnia [...] r. oraz pisma z dnia 28 sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", w szczególności w zakresie ustalenia ilości osób składających się na rodzinę (sporne było zamieszkiwanie ze skarżącą jej pasierbów) oraz w zakresie ustalenia dochodu (skarżąca eksponowała straty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które w wyliczeniu zostały pominięte). Wniosła też o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, udzielenie pomocy prawnej, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jej odrzucenie. Odwołał się do regulacji zawartej w 52 i 53 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "ustawa p.p.s.a." i wskazał, że skarga jest spóźniona, gdyż ewentualnie za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można uznać pismo z dnia 31 marca 2015 r., które wpłynęło do organu 7 kwietnia 2015 r. - na które organ odpowiedział pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r., doręczonym w dniu 30 kwietnia 2015 r. Wobec powyższego został przekroczony termin 30-dniowy liczony od doręczenia pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do momentu złożenia skargi. Z ostrożności procesowej wskazano, że przekroczony został również termin 60-dniowy. W ocenie pełnomocnika powyższe stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Pełnomocnik akcentował także twierdzenie, że również brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi przesłankę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił poglądu o istnieniu podstawy do odrzucenia skargi, alternatywnie wniesiono o jej oddalenie; co zostało umotywowane merytoryczną argumentacją dotyczącą kwestionowanych przez stronę ustaleń dowodowych z odniesieniem się do regulacji prawnych mających w sprawie zastosowanie. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w sprawach wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przeprowadzając badanie dopuszczalności skargi w pierwszej kolejności trzeba się odwołać art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 150), zgodnie z którymi rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy; zasady te powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W niniejszej sprawie kwestie te regulowała w analizowanym okresie opisana wyżej uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. (dalej "uchwała"). Zgodnie z § 23 uchwały Komisja Mieszkaniowa po zapoznaniu się z wnioskami mieszkaniowymi ustala listę podstawową osób uprawnionych do najmu lub zamian lokali na dany rok, opiniuje wnioski oznaczone najwcześniejszą datą wpływu do Wydziału Gospodarki Lokalowej, dokonując w razie wątpliwości wizji lokalnej u wnioskodawców (ust. 1). W oparciu o dokonaną kwalifikację Komisja Mieszkaniowa ustala listę osób, którym przyznano prawo najmu lub zamiany lokalu w danym roku (ust. 2). Wnioskodawcy, którzy w wyniku dokonanej kwalifikacji otrzymali negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej z uwagi na nie spełnienie warunków do otrzymania lokalu komunalnego, poinformowani są w formie oświadczenia woli Prezydenta Miasta o odmowie zawarcia umowy najmu (ust. 3). Zaskarżone pismo z dnia [...] r. (oświadczenie woli i uzasadniające je pismo przewodnie) zostały sporządzone w oparciu o § 23 ust. 3 uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że aktem z zakresu administracji publicznej, który może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego i przez ten sąd oceniony merytorycznie, jest dopiero uchwała kwalifikująca do zamieszczenia na liście osób oczekujących na najem lub odmawiająca takiej kwalifikacji. Chodziło o uchwałę zatwierdzającą roczną listę, a nie jej projekt. Analogicznie sytuacja wygląda, gdy lista zatwierdzana jest przez Prezydenta Miasta. Przenosząc powyższe do okoliczności sprawy, do tej samej kategorii aktów z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć oświadczenie organu z dnia [...] r. o nie przyznaniu prawa najmu lokalu komunalnego, gdyż stanowi ono rozstrzygnięcie odmawiające zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu, a więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Tym samym stwierdzić trzeba, że skarga na oświadczenie i pismo z dnia [...] r. była dopuszczalna przedmiotowo. Nie budzi również wątpliwości dopuszczalność podmiotowa. Mając powyższe na względzie Sąd przeszedł do następnego etapu oceny skuteczności prawnej wniesienia skargi – do badania spełnienia warunków formalnych skargi. Zgodnie z art. 52 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka ( §1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Natomiast stosownie do art. 53 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). W świetle przytoczonych przepisów prawnych wniesienie skargi winno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 ustawy p.p.s.a.). Wezwanie to może być wniesione w dowolnym momencie następującym po wydaniu skarżonego aktu i nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych. Natomiast skarga winna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2). W analizowanej sprawie skarga została złożona przez skarżącą osobiście w organie w dniu 21 lipca 2015 r. Ocena spełnienia warunków formalnych skargi wymaga odniesienia się do korespondencji prowadzonej przez skarżącą z organem w okresie pomiędzy 5 sierpnia 2014 r. a 21 lipca 2015 r., pod kątem wyczerpania środków zaskarżenia i dochowania terminu do wniesienia skargi. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sporządzone przez pełnomocnika skarżącej z dnia 22 grudnia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 29 grudnia 2014 r. Tym samym został spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Odpowiedź na to wezwanie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 29 stycznia 2015 r. Biorąc pod uwagę 30-dniowy termin do wniesienia skargi, ze względów oczywistych należałoby ją ocenić jako spóźnioną. Ponieważ jednak skarżąca prowadziła dalszą korespondencję z organem Sąd przeanalizował również późniejsze pisma skarżącej pod kątem, czy którekolwiek z nich może zostać zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do organu nie może być uznane wezwanie z dnia 21 lipca 2015 r., w którym skarżąca domaga się zmiany uchwały. Zasadnie organ przekazał je do organu właściwego – do Rady Miasta T. Nie jest również wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismo skarżącej z dnia 1 maja 2015 r. stanowiące prośbę o wymeldowanie z pobytu stałego w związku z zamiarem sprzedaży mieszkania przez jego dysponenta; w którym jednocześnie zawarto prośbę o pomoc w zakresie pozyskania lokalu, w związku ze zmianą sytuacji skarżącej. Natomiast charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 31 marca 2015 r. (data nadania: 2 kwietnia 2015 r.), które wpłynęło do organu w dniu 7 kwietnia 2015 r. Organ odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 30 kwietnia 2015 r. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 30 maja 2015 r. (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Skarga wniesiona w dniu 21 lipca 2015 r. jest spóźniona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z powodów wyżej opisanych Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., odrzucił skargę.