IV SA/Gl 782/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy materialnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pomocy T. M. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że po uruchomieniu postępowania z wniosku pełnomocnika strony w dniu [...] r. do mieszkania strony udali się pracownicy socjalni celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie rozmowy pracownicy starali się przekonać stronę o niezbędności przeprowadzenia tej czynności, jak również zadawali dociekliwe pytania dotyczące jej źródeł utrzymania. Zadawane pytania oraz dociekliwość pracowników spowodowały zdenerwowanie strony, które przyczyniło się do konieczności opuszczenia lokalu. Po zawiadomieniu strony pismem z dnia [...] r. o nowym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] r. i o niezbędności przygotowania stosownych dokumentów, pracownicy socjalni ponownie udali się do mieszkania strony, jednakże nie zostali wpuszczeni do mieszkania, a rozmowa została przeprowadzona na korytarzu. W tej sytuacji z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wyczerpana została przesłanka umorzenia postępowania. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł T. M. W odwołaniu tym przedstawił własną ocenę zdarzeń, jakie miały miejsce w dniu [...] r. jak i w dniu [...] r. Jego zdaniem w dniu [...] r. wywiad środowiskowy był przeprowadzany w mieszkaniu przez ponad godzinę, do czasu, aż kolega pracownika socjalnego nie obraził go i wówczas, faktycznie nakazał opuścić mieszkanie z zaznaczeniem, że osoba ta nie ma prawa pojawić się w jego mieszkaniu. W dniu [...] r. przygotował wszystkie dokumenty, jednakże z uwagi na przybycie tej samej osoby towarzyszącej pracownikowi socjalnemu nie zostali wpuszczeni do mieszkania, a rozmowa odbyła się na korytarzu i trwała około [...] minut. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz aktów do niej wykonawczych regulujących zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W części poświęconej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ten wyszedł od rozważań poświęconych roli i funkcji pełnomocnika z uwagi na to, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony przez jego pełnomocnika adwokata J. P., a następnie ponownie dokonał skróconego opisu dotychczasowego postępowania. W konkluzji tej części rozważań organ ten doszedł do przekonania, że przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia musi być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, przy pomocy którego ustalona zostanie sytuacja osobista i majątkowa osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Organ odwoławczy w następstwie analizy materiału dowodowego uznał, że T. M. uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak również skonkretyzowanie świadczenia, o jakie się ubiega. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie organu pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł T. M. W skardze tej zarzucił wskazanej decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i wystąpił o jej uchylenie. Podniósł, że z wnioskiem o przyznanie dla niego świadczenia wystąpił adwokat J. P., a w dniu [...]r. pracownicy socjalni przeprowadzili ponad godzinny wywiad środowiskowy w jego mieszkaniu, kończąc go tym, że został obrażony. Okoliczność ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, jednakże na nowy wywiad środowiskowy w dniu [...] r. ponownie przybyła ta sama osoba, która go obraziła i z tego powodu pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania, a wywiad został przeprowadzony na korytarzu i trwał około [...] minut. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazała to skarżąca. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obowiązane są działać zgodnie z postanowieniami art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 6 organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast według art. 7 tegoż Kodeksu w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przywołane zasady ogólne Kodeksu wyznaczają ramy działania organu administracji, a ich naruszenie skutkuje niezbędnością uwzględnienia wniesionej skargi. Stosownie do postanowień art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Natomiast po myśli art. 106 ust. 4 tej ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przywołane powyżej przepisy regulują odmienne sytuacje. O ile pierwszy z nich poświęcony jest uruchomieniu postępowania zmierzającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, o tyle drugi porusza zagadnienie związane z jednym z elementów postępowania dowodowego w tego typu sprawach, jakim jest wywiad środowiskowy. Postępowanie w sprawach z pomocy społecznej jest uruchamiane na wniosek samego zainteresowanego lub jego przedstawiciela ustawowego, względnie na wniosek osoby trzeciej, jednakże wówczas wymagana jest zgoda przyszłego świadczeniobiorcy. Unormowanie zamieszczone w art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w swojej istocie odpowiada postanowieniom zawartym w art. 61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie zawiera ono formy rozstrzygnięcia, jakie musi podjąć organ administracji w przypadku odmowy wyrażenia zgody przez osobę zainteresowaną na przyznanie świadczenia. Z tego też powodu przywoływany art. 61 § 2 Kodeksu może być odpowiednio wykorzystany, co oznacza, że organ administracji w przypadku odmowy wyrażenia zgody na przyznanie świadczenia umorzy postępowanie. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało uruchomione pismem adwokata J. P., który zwrócił się do organu pierwszej instancji o objęcie skarżącego świadczeniami z pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych przez organy administracji wymieniony powyżej adwokat nie jest pełnomocnikiem skarżącego w tym postępowaniu, jednakże zostało to w sposób jednoznaczny stwierdzone dopiero w piśmie tegoż adwokata z dnia [...] r., a zatem z dnia, w którym organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję. Skoro adwokat J. P. nie jest pełnomocnikiem strony, zatem jego wniosek o przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej może być rozpatrywany jedynie w kontekście art. 102 ust. 1 zdanie końcowe. Co oznacza, że aby przedmiotowe postępowanie było prowadzone, skarżący musi wyrazić na to zgodę. W aktach sprawy brak jest takiej jednoznacznej zgody skarżącego na przyznanie mu świadczenia. O oczekiwaniu przyznania świadczenia z pomocy społecznej skarżący wspomniał podczas pierwszej wizyty pracowników socjalnych u niego w dniu [...] r., co potwierdzają oni w sporządzonej na tę okoliczność notatce służbowej, jednakże jak zostało zaznaczone w przedłożonych aktach, brak jest formalnie wyrażonej zgody. Jednocześnie można uznać, że skarżący poprzez wniesienie odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego podtrzymuje ubieganie się o przyznanie świadczenia. Jednakże w aktach sprawy brak jest jednoznacznego stanowiska skarżącego w tym zakresie. Brak ten stanowi uchybienie, które rzutuje na wadliwość całego prowadzonego postępowania, ponieważ jest to punkt wyjścia dla uruchomienia dalszych działań procesowych. Skoro organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii, to tym samym wszelkie późniejsze działania można określić jako przedwczesne. Uchybienie to wyczerpuje również przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak zostało zaznaczone decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej musi być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten na gruncie pomocy społecznej pełni szczególną funkcję, ponieważ z jednej strony stanowi on element postępowania dowodowego, jednakże z drugiej strony jest elementem pracy socjalnej. Zatem niezbędność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynika z dwu odmiennych przesłanek i wiąże się z odmiennymi konsekwencjami w przypadku odmowy wyrażenia zgody na jego przeprowadzenie. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego reguluje kwestie związane z jego przeprowadzeniem, jak również zawiera druk takiego wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad wypełnia ten druk, a następnie dołącza go do akt sprawy. W tym momencie pojawia się istotna wątpliwość, a mianowicie sprowadzająca się do tego, czy czynność ta może być przeprowadzona bez wykorzystania urzędowego druku wywiadu. Przywoływane powyżej rozporządzenie nie zawiera unormowań, które określałyby co organ ma uczynić w sytuacji, kiedy czynność ta nie będzie przeprowadzona na druku urzędowym, lecz na druku przygotowanym przez organ względnie bez jego wykorzystania. Z tego też powodu należy stwierdzić, że pierwszeństwo należy przypisać przeprowadzeniu wywiadu na przewidzianym druku urzędowym, jednakże jeżeli organ wykorzysta druk przygotowany przez siebie i będzie on zawierał te elementy, które zamieszczone zostały w druku urzędowym, to wówczas, czynność ta będzie także prawidłowo przeprowadzona, natomiast gdyby została przeprowadzona z pominięciem jakiegokolwiek druku urzędowego, to wówczas kluczowe znaczenie posiadałaby treść ustaleń zawartych w ramach tak przeprowadzonego wywiadu. Oznacza to, że organ administracji winien dążyć, do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na druku urzędowym, jednakże czynność ta dokonana z jego pominięciem może być prawidłowa i wywoływać prawem przewidziane skutki. Powyższe uwagi są niezbędne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją. Otóż na wniosek innej osoby organ pierwszej instancji uruchomił postępowanie zmierzające do przyjścia z pomocą T. M. W ramach podjętych działań pracownicy socjalni w dniu [...] r. udali się do mieszkania skarżącego i przez ponad godzinę prowadzili z nim rozmowę. Z rozmowy tej sporządzona została notatka służbowa, natomiast nie została ona sformalizowana i nie została uznana za wywiad środowiskowy, co znalazło odzwierciedlenie w późniejszych działaniach organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu ocena rozmowy przeprowadzonej w dniu [...] r. w mieszkaniu skarżącego nie jest tak jednoznaczna jak widzą to organy administracji. Otóż analiza sporządzonej notatki służbowej pozwala uznać, że w trakcie tej rozmowy przeprowadzany był ze skarżącym wywiad środowiskowy, zatem winien on być spisywany na druku urzędowym, a podawane przez skarżącego informacje w nim zapisywane. Natomiast odrębną kwestią jest to, czy czynność ta została przeprowadzona do końca i czy pracownicy socjalni uzyskali informacje na wszystkie zadawane pytania, jak również to, czy skarżący podpisał ten druk czy też odmówił jego podpisania. Skoro powyższą rozmowę można uznać za wywiad środowiskowy, tym samym odpada główny zarzut kierowany pod adresem skarżącego i uzasadniający umorzenie postępowania, a sprowadzający się do nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jak również organu odwoławczego obarczone jest wadą uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi, a polegającą na wadliwym zakwalifikowaniu rozmowy przeprowadzonej w dniu [...] r. Uchybienie to wyczerpuje przesłankę przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien podjąć stosowne działania procesowe. W pierwszej kolejności winien uzyskać zgodę strony na prowadzenie wspomnianego postępowania, a następnie dopiero podejmować inne prawem przewidziane działania. W tym miejscu należy zaznaczyć, że jeżeli skarżący nie wyrazi zgody na prowadzenie postępowania organ administracji zobowiązany będzie do umorzenia postępowania natomiast, jeżeli taką zgodę wyrazi to wówczas organ ten podejmie kolejne działania zmierzające do ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, w tym wywiad środowiskowy. Sąd wskazuje na niezbędność jego przeprowadzenia, ponieważ tylko w ten sposób możliwe jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W tym miejscu Sąd apeluje do skarżącego, ze chcąc uzyskać świadczenie z pomocy społecznej musi wyrazić zgodę na przeprowadzenie tej czynności prawnej, jak również brać w niej aktywny udział i udzielać odpowiedzi na zadawane pytania. Natomiast organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy w danej czynności prawnej powinien brać udział pracownik socjalny, z którym skarżący pozostaje w konflikcie, ponieważ sytuacja ta może doprowadzić do wadliwości prowadzonego postępowania z uwagi na postanowienia art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. SW