IV SA/Gl 784/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [....] r. nr [....] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. decyzją z dnia [....] r. Nr [....], działając na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania w sprawie uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [....] r. Nr [....] odmawiającej stwierdzenia u M. J. choroby zawodowej narządu [....] wymienionej w pozycji [....] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r., Nr 65, poz. 294), odmówił M. J. uchylenia wspomnianej decyzji z dnia [....] r. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ podniósł, że strona - pomimo prawidłowego pouczenia - nie odwołała się od wymienionej wyżej decyzji, która stała się tym samym ostateczna i prawomocna. W dniu [....] r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. wpłynął wniosek strony, w którym domagała się ona wznowienia postępowania w przedmiocie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Organ ten podał, że na podstawie załączonej kserokopii przedstawiającej chronometraż pracy M. J. w czasie wykonywania przez niego funkcji [....] w Przedsiębiorstwie A w Ł. wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego powołaną wcześniej decyzją ostateczną. Jak wynika z relacji organu, strona wnioskująca, pomimo wezwania w trybie art. 10 K.p.a., nie wskazała żadnych nowych okoliczności faktycznych ani nowych wiarygodnych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej. Dołączona zaś do wniosku o wznowienie nieuwierzytelniona kserokopia chronometrażu pracy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia u strony choroby zawodowej narządu [....], gdyż nie wskazywała żadnej z kwalifikowanych wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Wobec tego organ I instancji uznał, że brak było przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie. Pismem z dnia [....] r. M. J. odwołał się od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W odwołaniu ponownie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie z tych przyczyn, że w piśmie z dnia [....] r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w Ż. nie poinformował Instytutu Medycyny Pracy w S. o narażeniu odwołującego w czasie pracy zawodowej na czynnik szkodliwy, w związku z czym w orzeczeniu lekarskim z dnia [....] r. znalazło się stwierdzenie, że czynnik przyczynowy choroby ([....]) nie występuje. Z tego strona wnioskowała, że okoliczności istotne dla sprawy okazały się fałszywe. Nadto odwołujący wskazał, że w piśmie z dnia [....] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. stwierdził, iż nikt nie potwierdził faktu przebywania przez M. J. na stanowisku [....] przez ok. 4,5 godziny na zmianę, choć organ ten wiedział o złożeniu przez stronę chronometrażu pracy do Poradni Chorób Zawodowych w B.. W odwołaniu podano również, że załączona do wniosku o wznowienie postępowania kserokopia chronometrażu pracy została złożona w Poradni Chorób Zawodowych w B. w dniu [....] r. i jest uwierzytelniona przez notariusza, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej narządu [....] i wskazuje jednoznacznie na wadliwość przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. będącą podstawą do uchylenia decyzji ostatecznej. W wyniku rozpoznania odwołania strony Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [....] r. Nr [....], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że wnosząc o wznowienie postępowania M. J. nie przedstawił żadnych nowych dowodów i okoliczności mogących stanowić podstawę do wznowienia tego postępowania. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uznał, że w sprawie choroby zawodowej odwołującego nie zachodzi żadna z kwalifikowanych wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., która mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Z tych też względów zaskarżona decyzja została w całości utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Państwowy M. J. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznej z dnia [....] r. Nr [....] wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż.. W nagłówku skargi podał jednak sygnaturę decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [....] r., co wskazuje na to, że przedmiotem skargi była decyzja tego organu utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [....] r. odmawiającą uchylenia wymienionego w skardze orzeczenia. Jako podstawę skargi M. J. wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [....] r. Organ odwoławczy stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie w dalszym ciągu nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż M. J. w toku całego postępowania nie przedstawił wiarygodnych nowych dowodów i okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania. Z racji tego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd ustalił, że wystąpiły podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona w oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że wydane orzeczenie naruszyło wymogi prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, wymienione zostały w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. W przepisach tej ustawy przyjęto rozwiązanie wyczerpującego katalogu podstaw wznowienia postępowania. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie niewyliczonej w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Przepis art. 16 § 1 tego aktu ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej, następstwem czego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o wadliwość niewymienioną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a., jak i wykluczenie rozszerzającej wykładni podstaw wyliczonych w tych przepisach. W niniejszej sprawie skarżący w [....] r. przedstawił organowi pismo z dnia [....] r., w którym lekarz Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego - Poradni Chorób Zawodowych w B. zwrócił się do pracodawcy M. J. - Przedsiębiorstwa A o uzupełnienie charakterystyki stanowiska pracy skarżącego poprzez podanie chronometrażu czasu przebywania na poszczególnych stanowiskach pracy w trakcie wykonywania funkcji [....]. W odpowiedzi na to pismo przedstawiciel pracodawcy poświadczył, że skarżący pracował z narażeniem na [....] jako [....] przez 7 lat, a jako [....] sprawujący [....] - przez ostatnie 26 lat z czasem ekspozycji nie krótszym niż 4,5 godziny dziennie. Dalej w odpowiedzi tej stwierdzono, że M. J. sprawował [....] po godzinach pracy lub w dni wolne od pracy po 16-18 godzin tygodniowo. Kopia tego pisma pracodawcy została notarialnie potwierdzona za zgodność z oryginałem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż., jakkolwiek w postanowieniu z dnia [....] r. wprost tego nie wyartykułował, rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego choroby zawodowej M. J. wydał na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wniosek taki należy wyprowadzić z tego, że w treści postanowienia organ I instancji stwierdził, iż postępowanie wznawia się po rozpatrzeniu wniosku strony, która podała jako dowód ocenę narażenia zawodowego wykonaną w Przedsiębiorstwie A w Ł.. Orzeczeniem z dnia [....] r. odmówiono jednak uchylenia decyzji z dnia [....]r. Skarżący wskazał w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że za podstawę wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej powinna służyć przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest łącznym wystąpieniem kilku warunków. Po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Od tego warunku K.p.a. wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy w przypadku, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wtedy postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem faktu fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego organu (art. 145 § 2). Wyjątek drugi wprowadza przepis art. 145 § 3 K.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania może nastąpić, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn. Chodzi tu o wypadki przedawnienia ścigania i orzekania w sprawach przestępstw oraz przypadki abolicji. Po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które mają znaczenie prawne oraz dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. wystąpiła. Nie dowiódł on, aby jakiekolwiek fałszerstwo było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu. Nie można również przyjąć za udowodnione wystąpienie okoliczności, które zwalniałyby stronę z obowiązku wykazania przed sądem faktu dokonania fałszerstwa (art. 145 § 2 i 3 K.p.a.). W skardze do Sądu M. J. zmodyfikował jednak treść zarzutów i wskazał, że przesłanki wznowienia upatruje w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wówczas, gdy dowód bądź okoliczność faktyczna: - są istotne dla sprawy, - istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, - nie były znane organowi, który wydał tę decyzję, - wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W tym miejscu przyjdzie odeprzeć argumenty organów, które twierdziły, że skarżący nie przestawił żadnych dowodów mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż, uznał, że strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych ani nowych wiarygodnych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (decyzja z dnia [....]r.), a załączona do wniosku o wznowienie postępowania nieuwierzytelniona kserokopia chronometrażu pracy nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż nie wskazuje żadnej z wadliwości kwalifikowanych z art. 145 § 1 K.p.a. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do aprobaty takiego stanowiska. Wbrew temu co twierdził organ I instancji, kserokopia pisma pracodawcy została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez notariusza, a zatem zarzut dostarczenia nieuwierzytelnionej kopii musiał upaść. Obecnie należy zbadać, czy przedłożone przez skarżącego pismo spełnia łącznie wspomniane wcześniej przesłanki wymagane do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Na początek zatem trzeba rozważyć, czy pismo to stanowi nowy dowód, a informacje w nim podane stanowią okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Uwzględniwszy podnoszony przez organy zarzut braku potwierdzenia przez kogokolwiek oświadczeń skarżącego o wykonywaniu w narażeniu na czynniki szkodliwe pracy w określonym wymiarze, pojawienie się pisemnego poświadczenia tych faktów przez przedstawiciela pracodawcy należy uznać za okoliczność istotną dla sprawy. Jeśli bowiem zawarte tam oświadczenia okazałyby się prawdziwe, ocena sytuacji przedstawiałaby się zgoła odmiennie. Kolejną przesłankę stanowi konieczności istnienia dowodu w chwili wydania decyzji ostatecznej. Nie zostało wykazane przez organy, aby pismo pracodawcy sporządzono po wydaniu decyzji z dnia [....] r. Fakt, że stanowiło ono odpowiedź na wezwanie placówki medycznej z dnia [....] r. może przemawiać za czymś innym. Jeśli organy kwestionują wystąpienie tej przesłanki, to powinny przedstawić dowody, które ich stanowisko czyniłyby uzasadnionym. Nie budzi wątpliwości, że dowód ten nie był znany organowi. Ten warunek należy uznać wobec tego za spełniony. Podobnie z ostatnią z wymienionych przesłanek, która wymaga, aby dowód wyszedł na jaw po wydaniu decyzji. Działanie organów polegające na odmowie uwzględnienia tego dowodu, przy jednoczesnym braku dostatecznego umotywowania swojego stanowiska, nie może zostać zaakceptowane. Przypomnieć należy bowiem, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00, publ. System Informacji Prawniczej "Lex" nr 50114), iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 K.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc aby z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie może być tak, że organ dysponując przedłożonym przez stronę dokumentem prywatnym odmawia mu wiarygodności nie argumentując tego w sposób należyty. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego można błędnie wnioskować, że strona nie przedstawiła żadnego nowego dowodu. Wypada zatem przyjąć, iż organ ten zupełnie pominął dowód w postaci oświadczenia pracodawcy skarżącego. Taka praktyka zasługuje na dezaprobatę. Jeśli organ miał wątpliwości co do wiarygodności tego dowodu, to powinien przeprowadzić z urzędu postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim potwierdziłoby ono (lub wykluczyło) zasadność tych wątpliwości. Obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, aby w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane. Przeprowadzone dowody wymagają starannej oceny, zarówno w sytuacji gdy organ daje im wiarę, jak też wtedy, gdy odmawia im waloru wiarygodności. Odmowa uwzględniania dowodu w postaci prywatnego dokumentu dołączonego do akt przez stronę została dokonana w sposób dowolny, z przekroczeniem zakreślonych przez prawo granic zasady swobodnej oceny. Na etapie postępowania odwoławczego M. J. przedłożył organowi II instancji chronometraż swojego czasu pracy z dnia [....] r. podpisany przez zarządcę komisarycznego byłego pracodawcy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w żaden sposób nie odniósł się do tego dowodu, chociaż otrzymał go jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Takie działanie organu odwoławczego również należy uznać za nieprawidłowe z powyżej wskazanych przyczyn. Zaniedbania takie musiały zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, 75, 80 i 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia na etap postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [....] r. W ramach tego postępowania organ odwoławczy powinien dokonać analizy przesłanek wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i sprawdzić, czy w przedmiotowej sprawie takie przesłanki wystąpiły. Trzeba również zbadać, czy postępowanie wznowieniowe w sprawie przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób prawidłowy, zwłaszcza co do gromadzenia i dokonywania oceny dowodów. W razie wydania decyzji reformatoryjnej organ odwoławczy będzie miał na uwadze wymienione wyżej wskazówki co do zasad obowiązujących w toku postępowania dowodowego. W zależności od wyników ponownego postępowania organ orzekający - z uwagi na zakreślone w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. ramy czasowe - powinien rozważyć także treść art. 151 § 2 K.p.a. Działając po myśli art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.