IV SA/Gl 785/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B. z dnia [...] r. [...]. J. G. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – B. o przyznanie pomocy na rzecz jej męża H. S. w postaci [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że od dnia [...]r. przebywa w [...] w B.-B. i z tego powodu nie otrzymuje [...] oraz [...], co łącznie miesięcznie stanowi kwotę [...] zł. W tej sytuacji jej mężowi pozostaje na utrzymanie ok. [...] zł. i nie jest w stanie sam zabezpieczyć swych podstawowych potrzeb bytowych takich, jak [...] ([...] zł.), opłata za [...]. Z danych zawartych w notatce służbowej pracownika socjalnego z dnia [...] r. wynika, że w mieszkaniu zajmowanym przez H. S. nie zastano nikogo w domu, a w notatce z dnia [...] r. wskazano, że J. G. złożyła rezygnację z wnioskowanej wcześniej pomocy na rzecz swojego męża. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na rzecz H. S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B.-B. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, umorzył postępowanie w sprawie wniosku J. G. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 104 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż po wyjaśnieniu w dniu [...] r. okoliczności złożenia wniosku, J. G. zrezygnowała na piśmie z żądanej pomocy. Podkreślono, że do H. S. skierowano pismo informujące o wyznaczeniu terminu wywiadu środowiskowego na dzień [...] r., ale w tym terminie nie zastano go w domu. W związku z tym, zdaniem organu, strona uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu rozeznanie jej sytuacji materialno-bytowej i zaplanowanie właściwej formy pomocy. W zaistniałej sytuacji, wobec pisemnej rezygnacji z wnioskowanej pomocy, postępowanie w sprawie wniosku J. G. stało się bezprzedmiotowe, a doręczenie stosownej decyzji nastąpiło na rzecz i do rąk H. S. w dniu [...] r. H. S. w odwołaniu wniesionym w dniu [...] r. domagał się przyznania pomocy wnioskowanej przez żonę J. G. oraz przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Zaakcentował, że żona w okresie od dnia [...] do [...] r. przebywała w [...] i na tę okoliczność przedłożył [...] oraz wykazywał, że "nie może się zgodzić z takim potraktowaniem mojej żony i mnie" (cytat).Twierdził, że jego żona nadal podtrzymuje złożony przez siebie wniosek i zaprzecza jego wycofaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż złożenie przez J. G. pisemnej rezygnacji z przyznania H. S. pomocy skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący H.S. oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i powołał się na okoliczność, iż organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że jego żona J.G. "zrzekła się" pomocy wnioskowanej na jego rzecz. Uznał również, że złożony wniosek nie został rozpatrzony tylko pominięty mimo, że pomoc jest mu niezbędna do życia, co wynika wprost ze złożonego w tej sprawie odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.–B. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło również, że J. G. nie jest osobą [...] i miała prawo zrezygnować z ubiegania się o pomoc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną oraz wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na zaakceptowaniu wadliwej i przedwczesnej decyzji organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie podstawę podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powołany w decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zatem dopuszcza on umorzenie postępowania, jeżeli łącznie istnieć będą następujące przesłanki: a/ postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony; b/ wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta sama strona, która żądała wszczęcia postępowania; c/ inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu; d/ umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Jednocześnie umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który w przypadku łącznego istnienia wszystkich wymienionych przesłanek jego stosowania "może" je umorzyć. Zakres tego uznania został ograniczony przepisem art. 7 K.p.a., który nakazuje chronić słuszny interes jednostki, aż do granic kolizji z wymaganiami interesu społecznego. Zaakcentować trzeba, że umorzenie odnosi się również do sytuacji, w której strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku. Wówczas jest to bezprzedmiotowość względna, bowiem odnosząca się do treści żądania strony, które było podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zaakcentować, że organy administracji orzekające w sprawie nie rozpatrzyły wnikliwie treści powołanego przepisu art. 105 § 2 K.p.a. i nie uwzględniły specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) rozróżnia bowiem świadczenia przyznawane konkretnej osobie i te, które są przyznawane rodzinie. Pierwsze z tych świadczeń są skierowane do określonej osoby z uwagi na jej i tylko jej sytuację prawną (np. zasiłek stały) bądź też służą zaspokojeniu bardzo konkretnej jej potrzeby (np. zasiłek celowy na zakup okularów leczniczych). Świadczenia przyznawane rodzinie służą natomiast zaspokajaniu potrzeb wszystkich osób, które ją tworzą w oparciu o ustawową definicję, określoną w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Zatem świadczeniem przyznawanym rodzinie jest zarówno zasiłek okresowy, jak i zasiłek celowy, ale tylko wówczas, gdy wnioskowana potrzeba będzie zaspokajała potrzeby wszystkich jej członków (np. zasiłek celowy na zakup opału). Wskazane rozróżnienie ma również swoje konsekwencje w postaci określenia strony postępowania administracyjnego. W przypadku świadczeń przyznawanych konkretnej osobie tylko ona ma interes prawny w tym by je otrzymać i jest stroną tego postępowania. Jednakże w przypadku świadczeń przyznawanych rodzinie interes prawny, w tym by zostały one przyznane, przysługuje wszystkim osobom wchodzącym w jej skład. Wówczas każdy członek tej rodziny może być stroną w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, jak również może korzystać z przysługujących mu uprawnień (np. złożenia odwołania w związku z treścią art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). Rozważania powyższe mają istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie z uwagi na rozstrzygnięcia podjęte przez oba organy administracji, które za stronę postępowania administracyjnego uznały H. S., chociaż postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez J. G. Uznały również, że skoro J. G. zrezygnowała z wniosku, to wszczęte w oparciu o ten wniosek postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji oparł swoje stanowisko na notatce służbowej pracownika socjalnego z dnia [...] r. i ustaleniu, że J.G. złożyła rezygnację z wniosku o objęcie pomocą jej męża H. S. Pogląd ten jest błędny w świetle powołanej treści art. 105 § 2 K.p.a., bowiem z akt sprawy nie można wywieść, że J. G. była stroną postępowania administracyjnego, a jej rzeczywista rola w tym postępowaniu nie została należycie wyjaśniona zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który tylko zaakcentował, iż sama J. G. złożyła pisemną rezygnację z tej pomocy. Organ odwoławczy uznał dodatkowo, że okoliczność ta została w pełni wyjaśniona i stanowi przyczynę umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku J. G. mimo, że z okoliczności sprawy nie można wywieść takiego rozstrzygnięcia. Bezspornym w sprawie jest, że J. G. wystąpiła o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na rzecz jej męża H. S., a złożenie takiego wniosku jest dopuszczalne na podstawie art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Wówczas jednak H. S. jest osobą zainteresowaną, bez zgody której nie może nastąpić skuteczne cofnięcie takiego wniosku. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, że H. S. wyraził zgodę na rezygnację bądź cofnięcie wniosku przez żonę J. G. Wprost przeciwnie w osobiście sporządzonym odwołaniu zakwestionował tę czynność, dlatego już z tego powodu brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W tym stanie faktycznym decyzje organów administracji obu instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 2 K.p.a. i zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Przy ponownym jej rozpatrzeniu organ administracji wyjaśni w pierwszej kolejności, czy ze względu na rodzaj żądanych świadczeń zawartych we wniosku J. G. w postępowaniu na prawach strony mogą brać udział zarówno H. S., jak i J. G., czy też tylko H. S. W tym drugim przypadku, J. G. może występować jedynie jako pełnomocnik H. S., do czego konieczne jest udzielenie jej właściwego pełnomocnictwa. Zatem, o ile w przedmiotowej sprawie H. S. nie cofnie wniosku sprecyzowanego w odwołaniu, to również ten wniosek winien być merytorycznie rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie można uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia jednoznacznych ustaleń we wskazanych powyżej zakresach. W związku z tym wydane w sprawie obie decyzje były wadliwe i przedwczesne oraz naruszają zarówno przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 105 K.p.a. oraz przepis prawa materialnego art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy zarzuty skargi, sprowadzające się do zakwestionowania ustaleń organów administracji obu instancji są uzasadnione, bowiem noszą one cechy dowolności i tym samym naruszają przepisy art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do sytuacji osobistej rodziny J. G. i H. S. oraz ich roli z uwagi na zakres wnioskowanej przez nich pomocy. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o żądaniu J. G. i H. S. w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji i odstąpiono od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.