IV SA/Gl 786/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 110 ust. 8, art. 107 ust. 5 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), odmówił przyznania J.B. pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup leków, pampersów, środków czystości, doładowania karty telefonicznej i żywności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że J. B. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się o przyznanie mu pomocy finansowej. W trakcie przeprowadzonego w dniu [...]r. wywiadu środowiskowego sprecyzował, iż celem pomocy ma być zakup leków, pampersów, środków czystości, doładowania karty telefonicznej i żywności. Strona oświadczyła jednocześnie, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, natomiast według ustaleń pracownika socjalnego J. B. nadal wspólnie zamieszkuje z żoną Z.B., która sprawuje nad nim opiekę i wspiera w codziennej egzystencji. Oboje stanowią zatem rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało zobowiązaniem strony do dostarczenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej wysokości emerytury otrzymywanej przez Z. B. J. B. tego obowiązku nie wykonał, a organ nie wystąpił do ZUS-u o udzielenie informacji ze względu na sprzeciw Z. B. wobec udostępniania jej danych osobowych. Organ następnie przytoczył treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, według którego świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Natomiast strona do wniosku nie dołączyła dokumentów wymaganych w § 7 pkt 4 i 10 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672 z późn. zm.), tj. decyzji właściwego organu w sprawie emerytury. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a brak takiej współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń wobec treści art. 11 ust. 2 ustawy. Ostatecznie organ podkreślił, że odmowa przedłożenia dokumentacji, stosowanie do art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do wydania decyzji negatywnej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. zakwestionował ustalenia faktyczne będące podstawą jej wydania. Podniósł, że wbrew ustaleniom pracownika socjalnego jest osobą samotnie gospodarującą, a żona pomaga mu wyłącznie w codziennych czynnościach. Bez tej pomocy nie jest w stanie samodzielnie egzystować ze względu na swoją niepełnosprawność. Dodatkowo wyjaśnił, iż przesłał wymagane dokumenty organowi, w tym kserokopię decyzji ZUS, tak jak to wyraźnie zaznaczono w wezwaniu. Ponadto organ nie powinien żądać kilkakrotnie tych samych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2, art. 105 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść art. 8 ust. 1, art. 6 pkt 14 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a następnie obszernie opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ uznał za prawidłowe ustalenie, że skarżący wraz ze swoją żoną Z.B. stanowią rodzinę. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie ze skargi J. B. na decyzję SKO z dnia [...]r. nr [...]dotyczącą przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skarżący pozostaje z żoną nie tylko w związku faktycznym ale i prawnym, ponieważ są małżeństwem. Pozwala to uznać, iż stanowią oni rodzinę. Deklarowana samodzielność w gospodarowaniu swoimi dochodami nie jest wystarczająca do przyjęcia odmiennego stanowiska. Nadto do momentu otrzymania przez żonę skarżącego świadczenia emerytalnego jedyną osobą posiadającą środki finansowe był skarżący, albowiem posiadał on zasiłek pielęgnacyjny i stały. W dalszej części rozważań Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do zebrania informacji o stanie dochodowym rodziny strony posługując się znanymi k.p.a. środkami dowodowymi i wykorzystując wywiad środowiskowy. Jednocześnie art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje sądy, organy i jednostki organizacyjne do niezwłocznego udostępnienia pracownikowi socjalnemu odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy argumentował, że w latach [...]odwołujący również nie przedstawił oryginału decyzji emerytalnej. Wówczas to organ zwracał się do ZUS-u o wydanie odpowiedniego zaświadczenia i uzyskał informacje o wysokości pobieranej przez żonę strony emerytury. Tym samym ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji były niewystarczające do odmowy przyznania zasiłku, a decyzja została wydana niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wobec biernej postawy strony wystąpić do właściwego organu rentowego o udostępnienie informacji o wysokości pobieranego przez Z. B. świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia sprzeciw Z.B. dotyczący udostępnienia jej danych oraz fakt zgłoszenia przez nią skargi do Generalnego Inspektora Danych Osobowych. Organ ten prowadził wprawdzie postępowanie w tym przedmiocie, jednak nie zakończyło się ono decyzją nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z prawem. J. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił organom brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz stronniczość. Skarżący podkreślił ponownie, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jednakże dopiero po decyzji SKO z dnia [...]r. przyznano mu zasiłek stały jako osobie samodzielnie gospodarującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji. Zawiera ona rozstrzygnięcie kasacyjne wobec decyzji I instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Z kolei ta odmowa wynikła z zastosowania art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w związku z nieprzedłożeniem przez stronę wymaganej dokumentacji. W tych warunkach zaskarżoną decyzję należy ocenić z uwzględnieniem zakazu reformationis in peius, przewidzianego w art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: "ppsa". Otóż uchylenie tej decyzji mogłoby nastąpić wówczas, gdyby w następstwie wyroku organ odwoławczy mógł wydać decyzję korzystniejszą dla skarżącego od dotychczasowej. W świetle przedmiotu sprawy byłaby to więc decyzja merytoryczna o przyznaniu świadczenia. Okoliczności sprawy wykluczają jednak taką możliwość. Przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej poprzedzone musi być bowiem szczegółowym wyjaśnieniem i ustaleniem sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy. Tymczasem decyzja I instancji pozbawiona jest w tej mierze jakichkolwiek ustaleń (poza stwierdzeniem wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania skarżącego z jego żoną). W zakresie przesłanek przyznania zasiłku z art. 39 lub 41 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej wymagałoby więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, a więc w zakresie, który w świetle art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niższego szczebla. Ponieważ decyzja tego ostatniego organu zapadła z przyczyn formalnych (nieprzedłożenie dokumentacji), to badanie i rozstrzyganie meritum sprawy dopiero na etapie odwoławczym godziłoby nadto w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Z drugiej strony – w przypadku decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powinien ograniczyć się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, powstrzymując się od merytorycznej kontroli decyzji I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22.10.2010 r., sygn. akt I OSK 900/09, zbiór LEX nr 745366). Z tego punktu widzenia uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 138 § 2 kpa, formułując stanowcze poglądy natury materialnoprawnej. Z mocy niniejszego wyroku nie będą one jednak wiążące w dalszym postępowaniu administracyjnym. Uchybienie to nie może natomiast prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro, z uwagi na wskazany wyżej zakaz reformationis in peius oraz wykazane braki postępowania, następstwem takiego uchylenia mogłoby być tylko ponowne wydanie decyzji kasacyjnej. Kwestia ta wydaje się nieaktualna, gdyż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i uzyskaniu zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzającego wysokość otrzymywanej przez Z.B. emerytury, w dniu [...]r. została wydana decyzja nr [...]przyznająca skarżącemu zasiłek celowy specjalny na okresie od [...]r. do [...]r. w wysokości 100 zł. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, a skarga od decyzji II instancji będzie podlegać rozpoznaniu pod sygn. akt IV SA/GL 1086/10. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.