IV SA/Gl 787/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant starszy referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie inne - dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 5, 6, 8 pkt 4, 5 i 6, art. 12, 14, 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5.03.2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433) przyznał A. B. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dzieci M. i A. B. w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde dziecko na okres od [...] r. do [...] r., na dziecko R. B. zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r., na dziecko P. K. zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres [...] r. do [...] r. Nadto orzekł, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – wyprawka dla dzieci: M., A. i R. w kwocie po [...] zł płatny w miesiącu [...]. Decyzją tą organ odmówił przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci: M., A. i R. B. oraz P. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania w/w świadczeń. Natomiast brak jest podstaw do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, gdyż wychowuje ona dzieci wspólnie z ojcem dzieci tj. A. K.. W odwołaniu A. B. wskazała, że odwołuje się od decyzji w części odmawiającej jej przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, wnosząc o zmianę decyzji lub uchylenie i przyznanie jej tego dodatku. Zarzuciła, że jest to rozstrzygnięcie krzywdzące, nie uwzględniono rzeczywistego stanu, gdyż dzieci wychowuje sama. Ojciec dzieci nie pracuje, nie łoży na utrzymanie dzieci, prowadzi z nim oddzielne gospodarstwo domowe. Dodała, że ojciec dzieci jest zadłużony w funduszu alimentacyjnym. Natomiast ona nie otrzymuje żadnych świadczeń z tego tytułu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 6 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni jest panną i mieszka wspólnie z czworgiem dzieci oraz konkubentem – ojcem tych dzieci, w 2 izbowym mieszkaniu. Przywołując następnie treść art. 3 pkt 17 cyt. ustawy organ stwierdził, że wobec tak sformułowanego przepisu konkubent – ojciec dzieci – wspólnie mieszkający, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 16 tej ustawy, jest członkiem rodziny. W tej sytuacji wnioskodawczyni nie jest samotną matką wychowującą dzieci wobec czego dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci nie przysługuje jej. Organ powołując się na treść notatki służbowej z dnia [...] r. wyjaśnił, iż wnioskodawczyni pomimo trudnej sytuacji finansowej nie wystąpiła o ustalenie alimentów na dzieci, natomiast we wniosku o zasiłek stały z tytułu wychowywania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, z którego korzystała w okresie od [...] r. do [...] r. wykazywała w składzie osobowym rodziny ojca dzieci i fakt ten potwierdzała w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego co 6 miesięcy. W skardze A. B. zarzuciła, że pomimo wspólnego zamieszkiwania z ojcem dzieci wychowuje je sama i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zarzuciła, też, że w dokumentach dotyczących przyznawania jej świadczeń ze środków pomocy społecznej wykazywała ojca dzieci jako członka rodziny, gdyż tak wskazywali jej pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sądy badają czy decyzje będące przedmiotem skargi nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. W oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przepis art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że samotne wychowywanie dziecka – oznacza to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonym prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 (opubl. OTK-A 2005/5/51) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) są niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.), a nadto, że przepisy te tracą moc z dniem 31 grudnia 2005 r. Na mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. Art. 190 ust. 4 statuuje więc zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie. W odniesieniu do decyzji administracyjnych właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego, w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego decyzja została wydana, normuje art. 145a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja, z Konstytucją. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze prezentowane jest stanowisko, że podstawą do uchylenia decyzji w oparciu o w/w przepis jest także przesłanka określona w art. 145a § 1 kpa, gdyż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno przesądzić o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. B. Donter, B. Gruszczyński, A. Kabot, M. Niezgódka-Mandek, Zakamycze 2005, str. 334 i następne). Z tych zatem przyczyn skarga musiała zostać uwzględniona. Ponadto wymaga wyjaśnienia zakres orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie z uwagi na niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, czy odwołanie zostało wniesione tylko od części decyzji organu I instancji, czy też od całego rozstrzygnięcia. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji uwzględniając częściowo wniosek skarżącej przyznał na dzieci świadczenie w formie odpowiednio zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Natomiast decyzją tą odmówił przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci M., A. i R. B. oraz P. K.. A. B. w odwołaniu od tego rozstrzygnięcia wskazała, że odwołuje się od decyzji "w części odmawiającej przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci...". W rubrum zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył odwołanie od decyzji w sprawie przyznania w/w świadczeń, odmowy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci. W sentencji decyzji orzekł: "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy", co mogłoby wskazywać, że rozpatruje odwołanie od pozytywnej i negatywnej części decyzji organu I instancji. Jednakże w uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że A. B. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci i przyznanie jej świadczenia z tego tytułu. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie kwestionuje w tym trybie rozstrzygnięcie organu I instancji. Zatem strona może odwołać się zarówno od całej pozytywnej i negatywnej decyzji. Może także odwołać się tylko do negatywnego rozstrzygnięcia stanowiącego samodzielną część rozstrzygnięcia (może być objęte tzw. decyzją częściową), które nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołanie staje się ostateczne. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że wzruszenie ostatecznej decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym bez odwołania rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 5.04.1985 r. sygn. SA/Wr 127/85 z glosą B. Adamiak, opubl. OSPiKA 1988/9/198). Oznacza to także wyłączenie orzekania w zakresie utrzymującym w mocy decyzję w części, w której uzyskała ona przymiot ostateczności. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma istotne znaczenie bowiem pozwala na ustalenie jaki był zakres merytoryczny orzekania przez organ odwoławczy i umożliwia sądowi przeprowadzającemu kontrolę legalności takiego aktu, stwierdzenie czy akt ten odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Nadto umożliwia pełną prawidłową kontrolę wydanych w granicach danej sprawy aktów. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii niemożliwym było rozstrzyganie przez Sąd w oparciu o art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Wobec powyższego należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że decyzja ta nie może być wykonana. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Po wyjaśnieniu zakresu przedmiotu odwołania organ drugiej instancji przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego wyda jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa.