IV SA/Gl 788/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant referent – stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym pismem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach poinformował skarżącą, w związku z jej wezwaniem z 31 maja 2017 r. do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, że brak jest podstaw do wydania takiej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.B. potraktowała zaskarżone pismo jako decyzję utrzymującą w mocy decyzję wymienionego organu administracji publicznej z [...] r., zawierającą propozycję określającą warunki zatrudnienia skarżącej. Natomiast w przypadku nieuznania powyższych pism za decyzje skarżąca wniosła o potraktowanie jej odwołania od otrzymanej propozycji jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie zaskarżonego innego aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z kilku względów. Po pierwsze – brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone pismo stanowi decyzję podjętą w trybie odwoławczym. W treści pisma organ wyraźnie zaznaczył, że w przedmiocie objętym wskazanym wezwaniem skarżącej nie wydaje się decyzji administracyjnej. Wobec stanowczego stanowiska organu nie można w żadnym razie wysnuć domniemania o decyzyjnym charakterze jego pisma. Nawet zatem gdyby propozycja zatrudnienia była decyzją administracyjną, to skarżąca mogłaby jedynie ewentualnie skarżyć bezczynność właściwego organu w zakresie rozpatrzenia jej odwołania z 5 czerwca 2017 r., na które nb. organ odpowiedział innym pismem z 12 czerwca 2017 r., wymienionym dopiero w uzasadnieniu skargi ([...]). Wskazać też można, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który złożył propozycję zatrudnienia, jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, do którego zresztą skarżąca skierowała odwołanie. Po drugie – złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa, ani też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014 nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W postanowieniu NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17 wskazano, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 ppsa. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W ślad za cyt. postanowieniem NSA należy podkreślić, że odrzucenie skargi nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 1991 kpc, nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzeczono, jak w sentencji. ec