IV SA/Gl 79/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga –Gajewska (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant stażysta Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę B.C. wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie i przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego na córkę A.B. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu [...], a także [...]. Z danych zawartych we wniosku wynika, że strona w roku [...] uzyskiwała co miesiąc dochód w wysokości [...] zł. i utraciła dochód w wysokości [...] zł., a jej córka jest [...] w związku [...] (orzeczenie o [...]). Nadto, z zaświadczenia z dnia [...] o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku podatkowym [...] wynika, że strona w tym roku uzyskała dochód brutto w wysokości [...] zł. Dodatkowo w oświadczeniu strona wskazała, że jest [...] i samotnie wychowuje córkę, a w roku [...] uzyskała dochód z tytułu [...] w łącznej wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił jej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 3 pkt 11, art. 4-8, art. 13, art. 14, art.. 20 ust. 2 i 3 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w sytuacji strony nie przekracza [...]zł., a w jej przypadku dochód ten jest wyższy i wynosi [...] zł. Ustalono również, że od dnia [...] nastąpiła zmiana w sytuacji dochodowej strony, bowiem strona z dniem [...] nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego. Jednak pomimo tego, że dochody w rodzinie strony uległy zmniejszeniu to nie można uznać, że nastąpiła utrata dochodu, ponieważ nie pomniejsza się dochodu o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskuje inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne, co miało miejsce w sytuacji strony. W odwołaniu wniesionym w dniu [...], za pośrednictwem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G., strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji, żądając jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433) i § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) z powodu nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nadto podniosła, sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Akcentowała, iż bezpowrotnie utraciła dochody z wykonywanej wcześniej pracy w wysokości co miesiąc [...] zł., bowiem dochód jej rodziny z tytułu świadczenia przedemerytalnego wynosi miesięcznie [...] zł. Zatem wraz z [...] w wysokości miesięcznie [...] zł. jej dochód stanowi w przeliczeniu na jedną osobę kwotę [...] zł., a nie [...] zł. Zdaniem strony, skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku od nie przekroczenia w jej przypadku na jedną osobę w rodzinie kwoty [...] zł., to winien być jej przyznany zarówno zasiłek rodzinny, jak i wnioskowane dodatki. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa strony została należycie wyjaśniona. Podniosło, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w [...] w przeliczeniu na jedną osobę, gdy członkiem rodziny jest [...] miesięcznie. Natomiast za utratę dochodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa tylko taką utratę dochodu, która nie miała miejsca w przypadku strony i została określona w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem, Zdaniem Kolegium, w przypadku strony przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę wynosi [...] zł., dlatego strona nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego na córkę i wnioskowanych dodatków. Powołując się na treść § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Kolegium uznało, że strona poprzez utratę zatrudnienia nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego, a fakt ten został uwzględniony w zaświadczeniu z urzędu skarbowego za [...], które stanowiło podstawę do ustalenia dochodu strony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i domagała się jego uchylenia oraz przyznania wszystkich wnioskowanych świadczeń. Powołała się jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdziła, iż mimo posiadania źródła przychodu w postaci świadczenia przedemerytalnego to jednak utraciła dochód ze stosunku pracy w postaci wynagrodzenia za pracę i fakt ten nie został uwzględniony w zaświadczeniu z dnia [...] o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku podatkowym [...] sporządzonym przez urząd skarbowy W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca jeszcze raz podniosła, że wobec otrzymania świadczenia przedemerytalnego nastąpił przypadek utraty jej dotychczasowego dochodu z tytułu ustania zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W rozpatrywanej sprawie oba organy orzekające stwierdziły, że skarżącej nie może być przyznanie prawo do zasiłku rodzinnego na córkę A.B. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu [...], a także [...] z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa o świadczeniach rodzinnych. Bezsporny w sprawie jest fakt, że ze skarżącą została rozwiązana umowa o pracę i nabyła ona prawo do świadczenia przedemerytalnego, które nadal pobiera. W zaistniałej sytuacji wniosek skarżącej został złożony w dniu [...], tak więc dochód jej rodziny, w oparciu o art. 3 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 pkt 2 i art. 23 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustala się w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wykazany w zaświadczeniu o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych i wydanym przez właściwy urząd skarbowy zawierającym informacje o wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku i wysokości należnego podatku oraz zaświadczeniu lub oświadczeniu dokumentującym wysokość innych dochodów. Zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie odwołuje się wprost do przepisów podatkowych. Jednocześnie w oparciu o art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydane zostało, obowiązujące od dnia 30 czerwca 2005 r., rozporządzenie Ministra Gospodarki Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), które w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a wskazało w załączniku nr 2 wzór zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Z zebranego w powołany sposób materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż dochód w rodzinie skarżącej za [...] przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spór pomiędzy organem odwoławczym, a skarżącą dotyczy przede wszystkim sposobu interpretacji i rozumienia pojęcia "utrata dochodu" zawartego w art. 3 pkt 23 w związku z art. 5 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca uznała w odwołaniu, jak i w skardze, że jest to różnica pomiędzy dochodem osiąganym przez nią wówczas kiedy pracowała, a wysokością pobieranego obecnie świadczenia przedemerytalnego i alimentów. Z argumentacją tą nie zgodził się organ odwoławczy, który pojęcie "utrata dochodu" uzależnia od "odpadnięcia źródła", z którego był on uzyskiwany i pobierany, szczegółowo wymienionego w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zatem w przypadku skarżącej wymienione w tym przepisie sytuacje nie zaistniały, to nie ma podstaw do obliczania dochodu utraconego. Zdaniem Sądu, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły i winno oznaczać rzeczywistą, czyli faktyczną utratę dochodu, a nie tylko jego utratę w sensie prawnym, co prowadzi do pełnej aprobaty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjmując, dla potrzeb niniejszej sprawy, taki sposób rozumienia tego pojęcia Sąd kierował się między innymi językową regułą interpretacyjną, w myśl której, wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podzielić argumentację organu odwoławczego, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji za utratę dochodu mógł uznać utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykony- -wanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyj- -nych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a (por. art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W zaistniałej sytuacji skarżąca nie utraciła dochodu bezpowrotnie, jak to ma miejsce w rozumieniu zacytowanego art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale w oparciu o rozwiązanie z nią umowy o pracę uzyskała zaraz prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż przyznanie wnioskowanych przez skarżącą świadczeń ustala się na podstawie rzeczywistej wartości dochodu uzyskiwanego przez jej rodzinę w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dlatego dochód ten jest uzależniony od jej rzeczywistej sytuacji materialnej ustalonej na podstawie dochodu uzyskiwanego przez jej rodzinę w roku [...], a nie o dochody prawdopodobne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). Na marginesie, zważając na argumenty skarżącej podniesione w treści odwołania należy wskazać, że słuszność rozumowania organu odwoławczego potwierdza obecnie obowiązująca od dnia 14 stycznia 2006 r. definicja pojęcia uzyskania dochodu zawarta w art. 3 ust. 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wskazano, że oznacza to również uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego. Przepis ten został wprowadzony przez art. 1 pkt 2 lit. c) tiret drugi ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Jednocześnie z dniem 22 kwietnia 2006 r., na podstawie § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. (Dz.U.06.58.401) zmieniony został § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który wskazał, że nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W rozpatrywanej sprawie nie może zatem budzić wątpliwości, że dochód rodziny skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych przekracza tzw. kryterium dochodowe określone w jej art. 5 pkt 2, które uprawnia do przyznania zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne sprawy i dokonane rozważania prawne, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy p.p.s.a., a organ odwoławczy przy jej rozpatrzeniu nie dopuścił się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały w niej stan faktyczny, jak i nie naruszył przepisów prawa materialnego, które miały w niej zastosowanie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (utrzymanie w mocy odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków) nie ustalono sposobu jej wykonania w oparciu o tryb określony w art. 152 ustawy p.p.s.a.