IV SA/Gl 794/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta J. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił przyznania K.K. (dalej wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko M.K. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dzieci: Ł. i M. K., na ten sam okres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 743/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił obydwie te decyzje w części odmawiającej przyznania prawa do świadczenia na pierwsze dziecko. Sąd zarzucił istotne naruszenia proceduralne nakazując w ponownie prowadzonym postępowaniu wyliczenie dochodu w oparciu o obowiązujące przepisy, gdyż kluczową kwestią w sprawie był sposób odliczenia od przychodów podatku dochodowego w sytuacji, gdy w roku bazowym małżonkowie rozliczali się wspólnie, a dochód wnioskodawczyni podlegał kwalifikacji do kategorii dochodu utraconego. W uchylonych częściowo decyzjach przyjęto zasadę proporcjonalnego odliczenia, nie wskazując podstaw prawnych dokonania odliczenia w taki sposób oraz nie ujawniając zasad obliczenia proporcji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko M.K. w kwocie 500 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. postanawiając, że kwota przysługującego świadczenia będzie wypłacana do ostatniego dnia każdego miesiąca; z tym że świadczenie wychowawcze za okres od kwietnia 2016 r. do maja 2017 r. zostaną wypłacone w maju 2017 r. W piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. (w terminie do wniesienia odwołania), skierowanym do Kolegium za pośrednictwem organu pierwszej instancji strona podała, że w związku z decyzją z dnia [...]r. oraz wypłatą zaległych świadczeń w dniu 30 maja 2017 r. żąda wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie. Stwierdziła, że wypłata świadczenia wychowawczego została wstrzymana bez jej winy i nie nastąpiła z przyczyn obiektywnych lecz w wyniku bezprawnych działań organów. Dlatego uważa, że należą jej się odsetki ustawowe za opóźnienie. W załączeniu przedłożyła ich wyliczenie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz treść decyzji organu pierwszej instancji. Następnie Kolegium przytoczyło art. 5, art. 2 pkt 1, 2 i 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Wskazało, że z wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. oraz załączonych dokumentów wynika, że rodzina strony jest 5-osobowa, syn M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności do 31 sierpnia 2018 r., dochód strony za 2014 r. jest dochodem utraconym, a w 2014 r. małżonkowie rozliczali się wspólnie. Mając na uwadze okoliczność, iż w sprawie obowiązuje kryterium dochodowe w wysokości 1.200 zł Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że strona spełnia wymogi do przyznania świadczenia również na pierwsze dziecko, gdyż miesięczny dochód wynosi 1.129,98 zł. Wyliczenie było wynikiem przyjęcia, że dochodem rodziny w roku bazowym jest dochód męża strony w wysokości 97.982,24 zł pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne (8.597,56 zł), składki na ubezpieczenie zdrowotne (3.244,80 zł) oraz podatek odliczony w całości (18.341 zł) – a nie w proporcji. Końcowo Kolegium stwierdziło, że brak podstaw prawnych do wypłaty odsetek za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 maja 2017 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podała, że nie zgadza się z decyzją Kolegium i odmową wypłaty odsetek za ww. okres. Podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko co do meritum i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że wadliwie zakwalifikowano pismo strony jako odwołanie, gdyż był to wniosek o przyznanie dodatkowo odsetek ustawowych za opóźnienie przyznania świadczenia. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania należało go przesłać do organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna i zachodzi konieczność usunięcia z obrotu tej decyzji. Jak wyżej wskazano postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.; po wyroku Sądu z dnia 24 stycznia 2017 r., już tylko na pierwsze dziecko. Organy dokonały wyliczenia dochodu i w warunkach podwyższonego kryterium dochodowego przyznały żądane świadczenie. Z pisma strony z dnia 5 czerwca 2017 r., skierowanego do Kolegium za pośrednictwem organu pierwszej instancji i wniesionego w terminie do złożenia odwołania wynika żądanie wypłacenia odsetek za opóźnienie, związane z faktem wydania pozytywnej dla strony decyzji dopiero w dniu [...]r. (wniosek z dnia 6 kwietnia 2016 r.), wyłącznie z powodu wadliwego działania organów. Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, kwalifikując przedmiotowe pismo jako odwołanie; stwierdzając przy tym, że decyzja jest prawidłowa i brak podstaw prawnych do przyznania odsetek. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśnił charakteru prawnego pisma strony z dnia 5 czerwca 2017 r., automatycznie kwalifikując je jako odwołanie, które rozpoznał bez należytego ustalenia, czy odwołanie rzeczywiście zostało wniesione. Tym samym naruszył art. 127 § 1 w związku z art. 128 w związku z art. 7 i art. 9 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z kolei art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wreszcie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – który zastosował organ odwoławczy - stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (por. wyr. NSA z dnia 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepubl.). Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyr. NSA z dnia 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, niepubl.). Z przytoczonych przepisów prawnych oraz poglądów judykatury wyjaśniających zasady wszczęcia postępowania odwoławczego wynika, że aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji musi wpierw dojść do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. W realiach analizowanej sprawy oznaczało to konieczność zidentyfikowania charakteru prawnego pisma strony z dnia 5 czerwca 2017 r., a w szczególności ustalenia czy jest ono odwołaniem, które zainicjowało postępowanie odwoławcze. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją w sytuacji, gdyby wolą strony nie było uruchomienie postępowania odwoławczego, a jej pismo nie było odwołaniem. Pismo z dnia 5 czerwca 2017 r. nie jest jednoznaczne w tym zakresie i istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy był obowiązany zwrócić się do strony w celu wyjaśnienia, czy jej pismo: 1) stanowi wyraz niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji i jest odwołaniem, 2) czy może jest wnioskiem o uzupełnienie treści rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.), 3) czy też niezależnie od treści decyzji i odrębnie od przeprowadzonego postępowania, jest wnioskiem o zapłatę odsetek. Stronie należało wyjaśnić istotę każdej z wymienionych możliwości i mając na względzie przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego rzetelnie poinformować o uwarunkowaniach prawnych związanych z każdą z nich. Następnie, zobowiązać do jednoznacznego określenia charakteru prawnego żądania. Dopiero po dokonaniu stanowczych ustaleń Kolegium było obowiązane podjąć działania zmierzające do załatwienia żądania strony, w sposób właściwy dla jednej ze wskazanych kwalifikacji pisma z dnia 5 czerwca 2017 r. Również gdyby strona doprecyzowała żądanie w sposób wykraczający poza te możliwości, to należało to żądanie honorować. Sąd stwierdza, że Kolegium nie przeprowadziło koniecznego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia charakteru prawnego pisma z dnia 5 czerwca 2017 r. i co najmniej przedwcześnie zakwalifikowało je jako odwołanie, przeprowadzając postępowanie odwoławcze i wydając zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona niezbędnych ustaleń w przedmiotowej kwestii i załatwi sprawę w sposób zdeterminowany tymi ustaleniami. Z powodów wyżej opisanych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.