IV SA/Gl 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 77 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówił H.K. lokalizacji zjazdu indywidualnego do nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [1] k.m. 49 od strony ulicy [...] – drogi kategorii krajowej, w miejscu jak przedstawiono w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wyżej opisana działka położona jest przy ul. [...] i zlokalizowana w obrębie skrzyżowania ulic: [...] (drogi kategorii krajowej) oraz [...] (drogi kategorii powiatowej). Zatem z uwagi na występowanie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia (istniejący wysięgnik sygnalizacji świetlnej) w przypadku włączenia wskazanej nieruchomości do ruchu drogowego od strony ul. [...] organ odmówił lokalizacji zjazdu. Prezydent Miasta wskazał, że decyzja ta wynika z regulacji art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zaznaczono, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na drodze klasy Z (ul. [...]) należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, a zgodnie z § 113 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) lub węzła. H.K. nie zgodziła się z wyżej opisaną decyzją składając odwołanie, w którym wniosła o zmianę decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto odwołująca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego, przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżonej decyzji zarzuciła obrazę prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż nie ma możliwości lokalizacji zjazdu do posesji skarżącej w sytuacji gdy nieruchomość jest działką budowlaną. Obrazę przepisów postępowania, a to art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Ponadto wskazała na naruszenie § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie, który ustęp jest podstawą odmowy. Podniosła również naruszenie § 9 ust. 1 pkt 5 w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej powołanego rozporządzenia poprzez wskazanie drogi na której położona jest nieruchomość jako drogi kategorii Z, natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że jest to droga krajowa, co stanowi wewnętrzną sprzeczność. W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazano miedzy innymi, iż na styku granicy działki, w miejscu przylegającym do działki, gdzie ma być usytuowany zjazd obecnie jest usytuowany zjazd do działki sąsiedniej. Ponadto wskazano, że wysięgnik sygnalizacji świetlnej został umiejscowiony zgodnie z inną decyzją tego samego organu, zatem należy uznać, że decyzja dotycząca lokalizacji celu publicznego zawierała wszystkie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, w tym dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a więc również nieruchomości należącej do odwołującej się. Ponadto zaznaczyła, że nie została wywłaszczona z tej nieruchomości natomiast uznając, że skarżona decyzja odpowiada prawu należałoby przyjąć, iż budowa sygnalizacji świetlnej w istocie spowodowała oddziaływanie na nieruchomość odwołującej się w taki sposób, że utraciła ona swój obecny status działki budowlanej, która winna mieć zagwarantowany zjazd z drogi publicznej bowiem w innym razie traci status działki budowlanej, co zostało pominięte i nie wyjaśnione w skarżonej decyzji. Zatem przyjąć należy, iż organ nie zebrał należycie materiału dowodowego i nie rozpoznał całokształtu sprawy. Zaznaczyła również, że decyzja zawiera wewnętrzną sprzeczność bowiem wskazuje ulicę [...] raz jako drogę krajową natomiast w innym miejscu jako drogę wojewódzką klasy Z. Jednocześnie strona zaznaczyła, że skarżona decyzja nie została doręczona wszystkim osobom zameldowanym w budynku mieszczącym się na tej posesji oraz Kancelarii Radcy Prawnego mającej siedzibę w budynku położonym na tejże nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...]r. strona wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na wykonanie sygnalizacji świetlnej w obszarze oddziaływania na nieruchomość strony celem wykazania, że w toku tamtego postępowania nie przyznano stronie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając między innymi w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż w postępowaniu odwoławczym przeprowadzono, w dniu [...]r. oględziny nieruchomości z udziałem wnioskodawczyni oraz przedstawicieli Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. w trakcie których potwierdzono fakt położenia nieruchomości H.K. poniżej poziomu drogi, to jest ul. [...] . Stwierdzono, że proponowany zjazd z ul. [...] położony byłby powyżej istniejącego chodnika i przylegałby do słupa sygnalizacji świetlnej oraz znajdowałby się w odległości około 7 m od przejścia dla pieszych z sygnalizacją świetlną. Organ wskazał, że sygnalizacja świetlna przy przejeździe kolejowym została wykonana w [...] r. Stwierdzono również, że nieruchomość wnioskodawczyni jest ogrodzona i nie ma śladów, że kiedyś była w ogrodzeniu brama wjazdowa. Strona natomiast zaznaczyła, że wjazd był wybudowany od ul. [...] w lokalizacji proponowanej obecnie przez stronę, a wybudowany był około 30 lat temu. Stwierdzono również, że zjazd do sąsiedniej nieruchomości z ul. [...] wykonany został około 20 lat temu. Strona wniosła o wydanie zgody na lokalizacje zjazdu zgodnie z wnioskiem oraz stwierdziła, że dokona podwyższenia części działki i wykona zjazd na wprost przejazdu kolejowego. Natomiast pełnomocnik strony sprostował, że proponowany wjazd, jak wynika z mapy zasadniczej, nie ma być urządzony na wprost przejazdu kolejowego tylko byłby przesunięty w kierunku sąsiedniej posesji. Kolegium mając na uwadze powyższe ustalenia wskazało, iż z treści przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych. Na tej podstawie Minister Infrastruktury w załączniku nr 12 do rozporządzenia z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach (...), [...] (...) ustalił przebieg drogi krajowej nr 91 – ul. [...] na odcinku od ul. [...] do [...] (l.p. 17 załącznika). Następnie organ odwoławczy wskazał, że § 55 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. dzieli zjazdy na zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne. Zgodnie ze wskazaną normą zjazd indywidualny, to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie, natomiast zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd, co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Dlatego organ uznał, że z wniosku H.K. z dnia [...]r. wynika, iż występuje ona o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, zaś z treści odwołania wynika, że w budynku zlokalizowanym na działce nr [1] jest prowadzona działalność gospodarcza – Kancelaria Prawna i ta nowa okoliczność wymaga jednoznacznego ustalenia. Należy więc wyjaśnić, czy odwołująca podtrzymuje wniosek o lokalizację zjazdu indywidualnego, czy też wnioskuje obecnie o lokalizacje zjazdu publicznego. Jednocześnie organ wskazał, że jednoznacznego ustalenia wymaga kwestia klasy drogi – ul. [...] o kategorii drogi krajowej bowiem drogi krajowe powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg oznaczonych symbolem A, S, GP i wyjątkowo klasy G. Tymczasem w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że ul. [...] będąca drogą krajową ma klasę Z (droga zbiorcza). Zgodnie natomiast z rozporządzeniem klasę Z posiadają jedynie drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik H.K. zarzuciła rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie art. 138 § 1 ust. 2, art. 138 § 2, art. 107 § 1 i 3, art. 61 § 1 i 3, art. 6 i 7 oraz art. 77 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w dniu wydania decyzji posiadało materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji merytorycznej. Zaznaczyła również, że nieruchomość strony skarżącej winna mieć dostęp do drogi publicznej bowiem jest to nieruchomość budowlana. Organ wydając natomiast decyzje dotyczące lokalizacji celu publicznego winien dokonać kompleksowych rozważań zakresu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Wówczas natomiast uznał, iż lokalizacja sygnalizacji świetlnej nie oddziaływuje na inne nieruchomości w tym na nieruchomość skarżącej. Zaznaczyła ponadto, że strona skarżąca nie otrzymała żadnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego pełnomocnik uznała, że do sprawy winny zostać dołączone akta administracyjne sprawy dotyczącej lokalizacji celu publicznego. Jednocześnie pełnomocnik wskazała, że przedmiotem postępowania jest wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, zaznaczyła, że skarżąca nigdy nie występowała do organu z wnioskiem o publiczny wjazd do posesji, natomiast organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji nakazuje podjąć czynności w kierunku lokalizacji zjazdu publicznego. Dlatego w ocenie pełnomocnika organ niejako wymusza na skarżącej złożenie wniosku, z którym nigdy nie występowała. Postępowanie administracyjne wszczyna się natomiast na żądanie strony, jeżeli natomiast nie było wniosku strony organ nie miał też podstaw do dokonywania rozważań w takim kierunku, bez wszczęcia postępowania. Pełnomocnik wskazała również, że skarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego bowiem dotyczy ona postępowania, które nigdy nie było wszczęte i o które nigdy skarżąca nie występowała. Ponadto przywołała treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że działka skarżącej graniczy z działką sąsiednią w miejscu, w którym skarżąca zamierza urządzić zjazd indywidualny do nieruchomości. W miejscu, gdzie skarżąca planuje urządzić ten zjazd jest już zlokalizowany zjazd indywidualny do działki sąsiedniej. Przy czym działka skarżącej nie ma połączenia z drogą publiczną, nie ma również możliwości umiejscowienia zjazdu z innej strony bowiem granica działki z dwóch stron przebiega wzdłuż granicy działek sąsiadów, z trzeciej strony w ostrej granicy wybudowany jest dom skarżącej. Konkludując pełnomocnik skarżącej wskazała, że Kolegium dysponowało pełnym materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji merytorycznej, brak było natomiast podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej zatem organ naruszył art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedyną podstawę prawną do wydania skarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, natomiast podstawę odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego stanowi ust. 4 wskazanego przepisu. Kolegium wskazało również, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej podniosła, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, dlatego organ odwoławczy, biorąc pod uwagę nową okoliczność wskazaną w odwołaniu (w nieruchomości należącej do skarżącej ma swoją siedzibę Kancelaria Prawna) oraz zarzuty zawarte w odwołaniu postanowił uchylić decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wyżej powołanych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła kasacyjną decyzję organu odwoławczego, który stosując art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu poddane zostało zbadanie, czy zaistniały przesłanki warunkujące przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Godzi się podnieść, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni jest determinowany obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Co istotne rola organu odwoławczego, nie ogranicza się tu jedynie do kontroli decyzji, lecz organ ten jest zobligowany ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili wydawania decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji, musi również ocenić dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006 r., s. 606). Wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest możliwość wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z regulacją art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zastosowanie powołanego unormowania uzasadnione jest zatem brakiem jakiegokolwiek postępowania dowodowego przed organem I instancji lub prowadzeniem go w sposób wadliwy w całości czy znacznej części. Tylko bowiem w takiej sytuacji organ wyższej instancji nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. W ocenie Sądu stwierdzone w skarżonej decyzji barki w zakresie postępowania dowodowego nie uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie bez wątpienia był wystarczający do wydania przez ten organ decyzji merytorycznej, a stwierdzone ewentualne braki w postępowaniu dowodowym mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w zakresie jego uprawnień do uzupełnienia materiału dowodowego. Przypomnieć bowiem należy, że Kolegium wydając skarżone rozstrzygnięcie prowadziło rozważania dotyczące zasad i warunków wydania zezwolenia na lokalizację w zasadzie zjazdu publicznego. Tymczasem, jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej wniosek strony, jak i całe postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Kolegium wskazuje jedynie, że z treści odwołania wynika, iż w nieruchomości należącej do wnioskodawczyni mieści się Kancelaria Prawna zatem w sprawie będą miały zastosowanie przepisy określone w § 55 ust. 1 pkt 3 i § 78, w ty, § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a zatem przepisy dotyczące lokalizacji zjazdu publicznego. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji wskazało, że organ ten winien ustalić jednoznacznie czy odwołująca podtrzymuje wniosek w zakresie lokalizacji zjazdu indywidualnego, czy też w istocie występuje z wnioskiem o lokalizację zjazdu publicznego. Kolegium, w tym zakresie przekroczyło granice sprawy administracyjnej wyznaczone treścią wniosku skarżącej z dnia [...]r., w którym precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości strona wskazała, iż domaga się wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego. Zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne może toczyć się na zasadzie oficjalności lub dyspozycyjności. Zgodnie bowiem z regulacją art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada dyspozycyjności obowiązuje w postępowaniu, które może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek. W takim przypadku wnioskodawca staje się niejako gospodarzem tego postępowania. Tego typu postępowaniem jest postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z progi publicznej. Zgodnie bowiem z regulacją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn,. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem od woli użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej zależy wszczęcie postępowania w zakresie lokalizacji zjazdu i również on sam decyduje o jakie zezwolenie chce się ubiegać, czy domaga się zjazdu publicznego czy też indywidualnego. Natomiast organ administracji wydając decyzję kasacyjną, którą uzasadnił koniecznością wyjaśnienia o lokalizację jakiego zjazdu występowała wnioskodawczyni narusza wyżej wskazaną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w omówionym art. 61 K.p.a. Ponadto organ w motywach swego rozstrzygnięcia zaznaczył, że w toku postępowania należy jednoznacznie ustalić klasę drogi - ul. [...] przy której usytuowana jest nieruchomość skarżącej. Dokonanie natomiast takiego ustalenia w ocenie Sądu nie uzasadnia odstąpienia od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Takie bowiem ustalenie mogło zostać dokonane przez Kolegium w ramach przyznanych mu przez przepisy K.p.a. uprawnień w szczególności art. 136 omawianej ustawy. Treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z wyżej powołanym art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przed tym organem postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy przeprowadzenie dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, w granicach wyznaczonych przez treść art. 136 K.p.a., pozwoliłoby na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, organ ten zamiast tego podejmuje decyzję kasacyjną wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania w całości lub znacznej części. Jest to równoznaczne z wydaniem decyzji administracyjnej, która narusza art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 tejże ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego przekazania przez organy odwoławcze. Zatem jeżeli organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, pozwalającym na rozpoznanie sprawy lub może go we własnym zakresie uzupełnić, jest zobowiązany wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy i wydać właściwą decyzję merytoryczną. Z tych względów w ocenie Sądu decyzja organu II instancji nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Wyżej wskazane okoliczności nie uzasadniały zastosowania przez Kolegium regulacji art. 138 § 2 K.p.a., bowiem jak już wskazano organ ten nie rozpoznał istoty sprawy, a ponadto okoliczności, których wyjaśnienie nakazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie były niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy, mogły zostać zatem wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 P.p.s.a.