IV SA/Gl 801/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżona decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia u B. T. choroby zawodowej - przewlekłej choroby [...] wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U., Nr 132, poz. 1115), zwanym dalej w skrócie: "rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.". W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że strona była zatrudniona w latach [...] r. - [...] r. w "A" w J. jako [...], a od [...] r. do nadal w "B" w B. na [...], a później [...]. W ramach obowiązków zawodowych B. T. wykonywała ([...])[...], nie wymagające [...], o od [...] r. jako [...] - czynności związane z [...] (6 godz. na zmianę) oraz inne różnorodne czynności. Rozstrzygnięcie organu I instancji oparto także na orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r., wydanym w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S., w którym na podstawie przeprowadzonego badania podmiotowego i przedmiotowego, konsultacji [...],[...], wykonanego badania [...] oraz przedłożonej dokumentacji medycznej rozpoznano u B. T. [...]. Biorąc pod uwagę ustalone w ramach dochodzenia epidemiologicznego dane o sposobie wykonywania pracy - czynności związane z [...] oraz całokształt obrazu chorobowego uznano, że brak podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii [...]. W toku postępowania wydano także (po obserwacji klinicznej, która miała miejsce we [...] r.) orzeczenie lekarskie, w którym specjaliści z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wskazali, że na podstawie całokształtu przeprowadzonych badań oraz przy uwzględnieniu danych dotyczących narażenia zawodowego zebranych w ramach dochodzenia epidemiologicznego nie znaleziono podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii [...]. Stwierdzono także, że praca [...] (wykonywana od [...] r.) nie jest związana z wykonywaniem [...], stwarzających ryzyko powstania [...], a pozostałe różnorodne czynności [...] wykonywane bez [...] i wyjaśniono, że etiologia rozpoznanego schorzenia jest najpewniej związana z zaburzeniami [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji B. T. podniosła, że nie stwierdza się zawodowej etiologii przedmiotowego schodzenia wyłącznie z uwagi na fakt, że w [...], w którym była zatrudniona nie utworzono stanowiska [...] (strona pracowała na stanowisku [...]) i oświadczyła, że wykonywała czynności [...] przez 15 lat i w okresie tym przez ok. 6 godz. dziennie [...]. Przez kolejne 7 lat strona pracowała [...], co niewątpliwie wymagało [...]. Odwołująca się podkreśliła także, iż użyte w orzeczeniu lekarskim sformułowanie "najpewniej" nie jest tożsame ze stuprocentową pewnością i nadmieniła, że wyniki (wykonanych w IMPiZS) badań [...] są prawidłowe, a proces chorobowy związany z [...] postępuje (co potwierdzają wyniki badania [...] ze [...] r.). Strona podała również, że podjęła próbę odzyskania dokumentacji medycznej z lat [...]-[...] r. prowadzonej w Poradni [...] w B., potwierdzającej charakterystyczne dolegliwości ze strony [...], jednakże okazało się, że dokumentacja ta zaginęła. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędnym jest stwierdzenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. W kontekście opisanych powyżej zasad rozpoznawania chorób zawodowych organ II instancji stwierdził, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że B. T. pracowała w latach [...]-[...] w "A" w J. jako [...], a od [...] r. do nadal w "B" (przekształconym w [...]) w B. jako [...],[...] i [...]. Przez cały okres zatrudnienia B. T. zajmowała stanowiska [...], na których sposób wykonywania pracy - [...] nie był związany z [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że B. T. nie pracowała w warunkach istotnego ryzyka powstania choroby zawodowej pod postacią [...]. Dalej organ II instancji wskazał, że strona była badana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) i w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (obserwacja kliniczna [...] r. - [...] r., orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.). Specjaliści placówek diagnostycznych I i II szczebla w konkluzjach swoich orzeczeń potwierdzili rozpoznanie [...], lecz uwzględniając dane o narażeniu zawodowym - sposób wykonywania pracy na stanowisku pracownika [...], która nie była związana ze znaczącym [...] - nie uznali etiologii zawodowej i nie zakwalifikowali schorzenia do poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W konkluzji uzasadnienia decyzji organ II instancji stwierdził, że określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. zakres i tryb rozpoznania choroby zawodowej został w niniejszej sprawie zachowany, a kwestionowanie orzeczeń wydanych przez uprawnione placówki diagnostyczne obu szczebli, które oparto na specjalistycznych badaniach lekarskich i wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami byłoby bezpodstawne. Decyzję organu odwoławczego doręczono B. T. w dniu [...] r., a pismem z dnia [...] r. (nadanym w urzędzie pocztowym z dniu [...] r.) strona zaskarżyła ją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca wniosła w skardze o ponowne zbadanie jej sprawy i uznanie choroby zawodowej [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, rozpoznanie sprawy pod nieobecność strony, wydanie wyroku zaocznego w razie spełnienia ku temu przesłanek oraz nadanie wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zaskarża decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., gdyż uważa, że jej choroba ma etiologię zawodową. Strona stwierdziła, że od [...] r. do nadal była zatrudniona w "warunkach istotnego ryzyka dla pracownika [...] (...) w 90% z [...]", dlatego, pomimo badań w kompetentnych placówkach diagnostycznych jest przekonana, że czynności zawodowe i sposób ich wykonywania przyczyniły się do jej obecnego stanu zdrowia. Skarżąca wyjaśniła, że praca w okresie od [...] r. do [...] r. wymagała [...]. Dodatkowo strona (do [...] r.) musiała [...]. Była to "bardzo ciężka, katorżnicza dla kobiety praca", wymagająca [...]. Skarżąca wyjaśniła także, że okoliczność tą podaje po raz pierwszy, gdyż dopiero teraz zdała sobie sprawę z jej istotnego znaczenia dla powstania spornego schorzenia i podała, że w przeszłości ciągle szukała pomocy u lekarzy (także [...]), ale w tym czasie nikt nie badał jej pod kątem [...] (dokumentacja medyczna z tego okresu zaginęła). Strona podkreśliła także, iż czynności wykonywane [...] ([...]) nie odbiegają od czynności wykonywanych przez nią poprzednio, a prawidłowe wykonywanie jej aktualnych obowiązków zawodowych wymaga [...]. Strona zaakcentowała również, że wyniki badań [...] są w pełni prawidłowe, a przypuszczenie, że jej schorzenie jest "najpewniej" związane z [...] nie potwierdza w stu procentach takiego stanu rzeczy; podobnie za wątpliwe uznać należy wiązanie spornego schorzenia z [...] (zwłaszcza, że praca [...] bardziej obciąża [...] niż [...]). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa - sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., zgodnie z którym przez choroby zawodowe należy rozumieć jednostki chorobowe ujęte w wykazie chorób zawodowych (stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia), jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Zaistnienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający zobowiązany jest ustalić przy zastosowaniu przepisów k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.). Właściwymi do orzekania o rozpoznaniu lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej są lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Wskazane orzeczenia lekarskie są opiniami w rozumieniu art. 84 k.p.a., a ich wiarygodność i zupełność podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. W myśl § 2 ust. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy - określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej na podstawie odrębnych przepisów przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeśli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy (§ 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. ). § 2 ust. 5 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że ocenę narażenia zawodowego przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz zgłaszający podejrzenie, jeżeli sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - państwowy powiatowy inspektor sanitarny (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Przesłanką stwierdzenia choroby zawodowej jest zatem rozpoznanie u zainteresowanego schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia i ustalenie, że choroba ta spowodowana została warunkami pracy narażającymi na jej powstanie. Wspomniane rozporządzenie wskazuje (w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych) przewlekłe choroby [...] wywołane sposobem wykonywania pracy, wśród których w pozycji [...] wymienia [...]. Bezsporne jest, że lekarze zatrudnieni w jednostce orzeczniczej I i II szczebla rozpoznali u skarżącej (osoby [...])[...]. W orzeczeniu wydanym w [...] r. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. wskazano, że wykluczenie zawodowej etiologii tego schorzenia nastąpiło w oparciu o dane o sposobie wykonywania pracy (różnorodne czynności związane z pracą [...], wykonywane [...]) oraz przy uwzględnieniu całokształtu obrazu chorobowego (w postawionym rozpoznaniu wymieniono [...],). Specjaliści z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzili natomiast, że na podstawie całokształtu przeprowadzonych badań oraz przy uwzględnieniu danych dotyczących narażenia zawodowego przedstawionych w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., kierowanym do WOMP w S. nie ma podstaw do uznania, że rozpoznane u strony schorzenie [...] stanowi chorobę zawodową. W orzeczeniu tym wyjaśniono, że praca [...] nie jest związana z wykonywaniem [...], stwarzających ryzyko powstania zawodowego [...], a pozostałe różnorodne czynności [...] wykonywane przez badaną bez [...]. Wskazując etiologię przedmiotowego schorzenia lekarze orzecznicy podali, że najpewniej jest ono związane z [...] (leczonymi farmakologicznie i chirurgicznie) oraz z [...]. Zauważyć należy, że w ocenie narażenia zawodowego, przeprowadzonej przez specjalistę medycyny pracy - lek. U. K.-K. (w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej) wymieniono w pozycji: rodzaj wykonywanych czynności: [...] (od 4-6 godzin na zmianę) i wskazano, że sposób wykonywania pracy - [...] mogła spowodować [...]. W dochodzeniu epidemiologicznym (przedstawionym w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. oraz załączniku do niego) potwierdzono, że strona [...] przez ok. 4 godziny dziennie, przy czym [...] przerywane było innymi różnorodnymi czynnościami, wykonywanymi bez [...]. Lekarze z jednostki orzeczniczej I szczebla określili, że badana wykonywała różnorodne czynności związane z [...], natomiast przedstawiciele Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S, wykluczyli [...] przy [...] i wskazali, że pozostałe różnorodne czynności [...] wykonywane bez [...] nie mają cech [...]. Organ sanitarny I instancji w uzasadnieniu decyzji określił obowiązki zawodowe wykonywane przez stronę jako szereg różnorodnych czynności [...], bez [...] i wypunktował jedynie [...] (od [...]r.). Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że sposób wykonywania pracy przez stronę - [...] nie był związany z [...], a zatem zainteresowana nie pracowała w warunkach istotnego ryzyka powstania choroby zawodowej pod postacią [...]. Odnotowując wskazaną powyżej niespójność, stwierdzić należy, że przytoczone wypowiedzi organów obu instancji nie stanowią przekonującej argumentacji potwierdzającej, że [...] przez połowę dobowego wymiaru czasu pracy nie wymaga [...]. Nie wyjaśniono bowiem precyzyjnie czy fakt przerywania [...] celem wykonania innych czynności nakazuje uznać w odniesieniu do narażania zawodowego skarżącej, że [...] przy [...] nie występowała czy też, że przyjęto tezę, że wspomniana [...] nie jest w ogóle charakterystyczna dla [...]. Pominięto również całkowicie kwestię czasokresu, w którym ujawniły się pierwsze objawy analizowanego schorzenia (z karty wypisowej dokumentującej obserwację kliniczną przeprowadzoną w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wynika, że pacjentka odnotowała stopniowe nasilanie się dolegliwości ze strony [...] od [...] r., natomiast w odwołaniu strona wspomina o dokumentacji medycznej prowadzonej od [...] r.) oraz zagadnienie ewentualnego związku przebiegu choroby z zaprzestaniem użytkowania [...], a także z normalizacją [...]. Zaakcentować należy, że w sytuacji, gdy diagnostyka zainteresowanej we właściwych jednostkach medycznych potwierdziła istnienie [...], to kluczowa dla ustalenia czy schorzenie to stanowi chorobę zawodową stała się ocena narażenia zawodowego pozwalająca na ustalenie, czy choroba pozostaje w związku przyczynowym ze sposobem wykonywania pracy. Pamiętać trzeba, że dyspozycja § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. co do zasady nie wyłącza dopuszczalności rozpoznania choroby zawodowej w przypadkach, gdy obok ustalenia, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ujawniono również inne dysfunkcje organizmu badanego, predysponujące do zaistnienia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych. W odniesieniu do licznych chorób zawodowych możliwe jest również przeprowadzenie diagnostyki różnicowej, pozwalającej z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że poszczególne cechy i objawy schorzenia głównego wskazują na jego zawodową lub pozazawodową etiologię. Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy kompetentne placówki diagnostyczne rozpoznały u strony jednostkę chorobową wymienioną w wykazie chorób zawodowych (której zawodowa etiologia wynika ze sposobu pracy) uzasadnienie faktyczne decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej obejmować musi szczegółowy opis czynności zawodowych wykonywanych przez stronę, precyzyjne (w miarę możliwości z powołaniem się na materiały źródłowe) wykazanie, że sposób wykonywania tych zadań nie narażał strony na ryzyko wystąpienia konkretnej choroby zawodowej, a także (w razie gdy opracowano zasady diagnostyki różnicowej tego schorzenia) wskazanie tych cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię schorzenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie rozpoznając odwołanie strony uwzględni uwagi Sądu i poszerzy swoje rozważania o opisane powyżej aspekty odmowy stwierdzenia zawodowej etiologii rozpoznanego u strony [...]. W szczególności przeprowadzi szczegółową ocenę narażenia zawodowego (do czego zobowiązany jest zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.), sprecyzuje (w oparciu o materiały źródłowe) czy [...] przez 4 godziny dziennie związane jest w ogóle z [...], czy też [...] tę wykluczono z uwagi na przerywanie [...] innymi czynnościami, odniesie ustalenia dotyczące narażenia zawodowego do czasokresu, w którym ujawniły się (zmieniły) objawy tego schorzenia [...], zanalizuje przebieg schorzenia w kontekście zmiany sposobu [...], związanej z [...] stanowiska pracy, a także dokona oceny zupełności orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie i w razie potrzeby wystąpi o ich uzupełnienie. Jak więc wykazano powyżej odmowa stwierdzenia u [...] pochodzenia zawodowego jest przedwczesna, a uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Konstatacja ta nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej nie może być wykonywana, a zatem bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o jej wykonalności, o którym mowa w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie orzeczono również o kosztach postępowania, gdyż strona, która nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, na mocy art. 239 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta jest ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.