IV SA/Gl 801/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może podlegać wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza R. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. D. U. z 2012r. poz.1228) – dalej "ustawa", uznał J.K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dzieci K. i K.K. W uzasadnieniu decyzji wskazano na doręczone prawidłowo wezwanie dłużnika alimentacyjnego w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 14 dni od daty wezwania, do czego uprawnia organ regulacja zawarta w art. 3 ust. 5 pkt 1 i art. 4 ustawy. Wyjaśniono, że dłużnik alimentacyjny nie stawił się w wyznaczonym terminie i nie nawiązał kontaktu z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w R. Takie zachowanie dłużnika alimentacyjnego zostało potraktowane jako przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ przywołał brzmienie art. 5 ust. 3a ustawy i wskazał, że na wniosek o udostepnienie danych skierowany do komornika sądowego w W. w dniu 14 marca 2014r. wpłynęła odpowiedź. Wynikało z niej, że w okresie ostatnich 6 miesięcy dłużnik alimentacyjny nie wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z tych względów oraz z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego organ uznał stronę, jako dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W odwołaniu od opisanej decyzji strona zakwestionowała stanowisko organu podnosząc, że od stycznia 2013r. do w kwietnia 2014r. dokonała wpłat na sumę 10 550zł, na dowód czego załączono kserokopie 14 dowodów wpłat w różnych wysokościach z okresu od stycznia 2013r. do kwietnia 2014r. przekazywanych bezpośrednio w biurze komornika lub za pośrednictwem placówki pocztowej. Po wniesieniu organ I instancji zwrócił się do Komornika Sądowego w W. o informację, czy w okresie ostatnich 6 miesięcy dłużnik alimentacyjny wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżących alimentów oraz wskazania czy dłużnik dokonywał jakichkolwiek wpłat w okresie od lutego 2014r. do września 2013r. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że dłużnik nie wywiązywał się w okresie ostatnich sześciu miesięcy z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% bieżących alimentów od miesiąca września 2013r do kwietnia 2014r. dokonał 7 wpłat, w tym we wrześniu 2013r. - 900 zł, w październiku 2013r.- 800 zł w listopadzie 2013r.- 600 zł, w grudniu 2013r. -1 000zł, w lutym 2014r. - 700 zł, marcu 2014r.- 700 zł i w kwietniu 2014r.- 1 000 zł. Komornik wyjaśnił nadto, że od listopada 2013r. egzekucja prowadzona jest również z wniosku A.K., dlatego w pierwszej kolejności zaspokajane są alimenty bieżące na rzecz A.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał w całości brzmienie art. 5 ust 1 do ust. 3b ustawy. Odnosząc się do jej art. 5 ust. 3 wskazał, że przedstawiono tam przesłanki wymagane do wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Konsekwencją takiego postępowania może być wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium podniosło, że odwołujący mimo wezwania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia majątkowego, w którym pouczono go o konsekwencjach wynikających z niestawiennictwa, nie wykonał obowiązku. W związku z powyższym strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania ustalono, że dłużnik w okresie ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan prawny i faktyczny Kolegium stwierdziło, że wydana przez organ I instancji decyzja jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Odnosząc się do treści odwołania, a w szczególności do twierdzeń strony o dokonywanych na rzecz alimentów płatnościach wskazano, że pomimo udokumentowanych wpłat dłużnik nie wywiązał się w okresie 6 miesięcy z zobowiązań alimentacyjnych w wysokości 50% kwoty bieżących alimentów, co wynika z informacji przekazanej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7-10 § 1 k.p.a. polegające na nieustaleniu przyczyn bezskuteczności egzekucji czy działań podejmowanych w celu wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych oraz o poprzestaniu jedynie na zaświadczeniu organu egzekucyjnego o braku skutecznej egzekucji bez jakiejkolwiek dalszej aktywności organu w tym kierunku oraz o nieinformowanie strony o podejmowanych czynnościach i przysługujących stronie uprawnieniach. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przytoczenie jedynie treści przepisów prawnych bez odniesienia się do poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego. Wyjaśniając szerzej przedstawione zarzuty wskazał, że w miarę swoich możliwości majątkowych i zarobkowych regularnie przekazywał środki na życie zarówno w postaci bieżących alimentów jak też stopniowej spłaty zaległości alimentacyjnych. Nie miała zatem miejsca sytuacja pozbawienia osób uprawnionych do alimentów możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Wykazał te okoliczności złożonymi do akt sprawy dowodami. Tymczasem organ na podstawie tych dowodów nie poczynił żadnych własnych wyjaśnień, a oparł się wyłącznie na informacji pochodzącej od komornika. Wydana w ten sposób decyzja jest zdaniem skarżącego wadliwa i narusza szeroko pojęty interes strony postępowania. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że zaskarżona decyzja niesie dla niego daleko idące konsekwencje w postaci złożenia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy czy o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 k.k. Tak dalekie konsekwencje dla strony powinny być poprzedzone szczegółową analizą dowodową oraz należytą starannością w zakresie gromadzenia dowodów i dokonywaniu ustaleń faktycznych. Powołując się na art. 7 k.p.a. skarżący zauważył, że na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych zwłaszcza w sytuacji, gdy działa w ramach uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazano, że skarżący pismem z dnia 31 marca 2014r. został poinformowany o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jednak z prawa tego nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm). dalej - p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy wystąpią przesłanki, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dzieci K. i K.K. Jako podstawę prawną w kontrolowanej decyzji wskazano art. 5 ust. 3 ustawy, który na mocy art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych". W przepisie tym po ust. 3 dodano także ust. 3a w brzmieniu: "Decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów" oraz ust. 3b w brzmieniu: "Jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.)". Mocą art. 2 pkt 3 lit. c ustawy zmieniającej z 2011 r. znowelizowano także treść norm wynikającej z art. 5 ust. 5 ustawy poprzez wprowadzenie następującego jej brzmienie: "Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy". Wskazana nowelizacja miała na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., o sygn. P 46/07 (OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 126), w którym w szczególności uznano za naruszone dotychczasowym kształtem instytucji zatrzymywania prawa jazdy zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasadę sprawiedliwej procedury (art. 2 Konstytucji). W uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji wskazano m.in., że dokonane zmiany miały na celu wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego przez wprowadzenie trybu odwoławczego oraz realizację zasady proporcjonalności. Kolejna kontrola zgodności z Konstytucją RP unormowań zawartych w art. 5 ust. 3b ustawy zakończona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 23/10 z dnia 12 lutego 2014r. publ. OTK-A 2014, w którym stwierdzono, że oceniany przepis jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Decydujący wpływ na takie rozstrzygnięcie miał fakt, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest stosowana wobec wąskiej kategorii osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawodawca wyodrębnił grupę dłużników alimentacyjnych, którzy w jego ocenie, wykazują się szczególną uporczywością w utrudnianiu egzekucji oraz w uchylaniu się od współpracy z właściwymi organami w zakresie aktywizacji zawodowej, pomimo braku zatrudnienia i określił ich jako uchylających się od zobowiązań alimentacyjnych. Przesłanki wszczęcia postępowania o uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych zostały ukształtowane w art. 5 ust. 3 ustawy. Trybunał wziął pod uwagę, że dłużnik alimentacyjny, zachowując się zgodnie z prawem, ma decydujący wpływ na niezastosowanie wobec niego środka w postaci zatrzymania prawa jazdy. Zakwestionowany środek nie jest więc stosowany automatycznie w sytuacji niewywiązywania się dłużnika ze zobowiązań alimentacyjnych, ale jedynie wówczas, gdy dłużnik alimentacyjny uporczywie utrudnia egzekucję lub nie podejmuje żadnej aktywności w celu aktywizacji zawodowej, a proponowane przez właściwe instytucje prace bez uzasadnionej przyczyny odrzuca. Natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy, decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie można wydać, jeżeli dłużnika przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Taki dłużnik nie jest bowiem dłużnikiem uchylającym się od zobowiązań alimentacyjnych w rozumieniu ustawy. Zważywszy przytoczoną argumentację stwierdzić należy, że ustalenia dokonywane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych mają doniosłe znaczenie. Prowadzą bowiem nie tylko do zakwalifikowania dłużnika alimentacyjnego do określonej kategorii dłużników ale powodują dalsze, poważne konsekwencje. Sformułowanie zawarte w art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej: - "jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § Kodeksu karnego", jak też sformułowanie zawarte w art. 5 ust. 5 ustawy – "starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy", są jednoznaczne. Nie pozostawiają organom żadnego luzu decyzyjnego, nakazując określone w ustawie działania. Zatem ewentualna kontrola takiej decyzji sprawowana przez sąd administracyjny ogranicza się już tylko do zbadania prawidłowości przeprowadzonej procedury zmierzającej do odjęcia dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. P 46/07: "Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika"). Bezspornie zatem postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań musi zostać przeprowadzone przez organ z dużą starannością, w celu ustalenia każdej z niezbędnych dla takiego rozstrzygnięcia sprawy przesłanek. Sąd kontrolujący wydane w tej sprawie decyzje powinien mieć natomiast możliwość oceny ustaleń organu dokonanych na podstawie przedstawionych w aktach sprawy dowodów. Postępowanie o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wszczynane jest w sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub: 1) odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, 2) odmówił zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych. Jak wynika z przedstawionych Sądowi wraz ze skarga akt administracyjnych nie jest sporny fakt uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, jak również złożenia oświadczenia majątkowego. Świadczy o tym skierowane do skarżącego wezwanie w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego i niekwestionowany przez skarżącego jego odbiór. Sporne stało się natomiast występowanie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 5 ust. 3a ustawy. Zgodnie z zamieszczoną tam regulacją decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie można wydać wobec dłużnika, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Skarżący twierdził, że przez ostatnie 6 miesięcy płacił alimenty w wysokości nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, a na dowód tego dołączył 14 dowodów wpłat o zróżnicowanych wysokościach. Kontrola spełnienia lub niespełnienia się tej istotnej dla uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych przesłanki wymaga przede wszystkim ustalenia, w jakiej wysokości określony został obowiązek alimentacyjny dłużnika w stosunku do wierzycieli alimentacyjnych uprawnionych na mocy decyzji administracyjnej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolejnym ustaleniem powinno stać się czy i w jakich wysokościach dłużnik spełniał ten obowiązek wobec osób ujętych w decyzji przyznających prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dokumentacja zebrana w aktach sprawy nie pozwala na ustalenie wysokości obowiązku alimentacyjnego skarżącego wobec K. i K. K. Brak jest także ustaleń, co do rzeczywistych wysokości zaległości alimentacyjnych. Nie jest zatem możliwe ustalenie, czy wpłaty jakich dokonywał skarżący na przestrzeni ostatnich sześciu miesięcy odpowiadały co najmniej 50% kwoty bieżących alimentów. Zwrócić należy uwagę na treść informacji pochodzącej od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W., który wskazał, że w ramach przekazywanych przez skarżącego wpłat organ egzekucyjny zaspokaja również należności na rzecz innego wierzyciela, który nie został wymieniony przez organy w kontrolowanych przez Sąd decyzjach. Tymczasem uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych dotyczy zindywidualizowanych zobowiązań w stosunku do zindywidualizowanych wierzycieli. Są to wierzyciele alimentacyjni, którym przyznano na mocy decyzji administracyjnej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Informacja organu egzekucyjnego o niewywiązywaniu się dłużnika w okresie ostatnich sześciu miesięcy z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% bieżących alimentów obejmująca nie tylko zobowiązanie na rzecz K. i K.K. ale także zobowiązanie na rzecz innego wierzyciela alimentacyjnego nie pozwala na prawidłową ocenę spełnienia się przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 3a ustawy. Ocena ta dokonywana musi być odrębnie wobec każdego wierzycieli alimentacyjnych uprawnionych na mocy decyzji administracyjnej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Słusznie zatem skarżący zarzucił organowi brak dokonania ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności. Konsekwencją potwierdzenia się tego zarzutu jest konieczność usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej co najmniej przedwcześnie. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie w pierwszej kolejności ustalić wysokość zobowiązania obciążającego skarżącego wobec każdego z wierzycieli będącego adresatem decyzji o przyznaniu uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tym celu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego i włączenie do akt sprawy tytułu wykonawczego określającego wysokość przyznanych wierzycielom od skarżącego alimentów oraz decyzji administracyjnej przyznającej im świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Materiał dowodowy powinien zostać również uzupełniony poprzez ustalenia wykazujące, że skarżący spełnia przesłankę wymaganą do traktowania go jako dłużnika alimentacyjnego o jakiej mowa w art. 2 pkt 3 ustawy. Nadto niezbędne jest uzyskanie dokładnej informacji o stanie zadłużenia skarżącego i dokonywanych przez niego płatnościach w okresie, o którym mowa w art. 5 ust. 3a ustawy. Organ weźmie także pod uwagę, że dłużnik ma prawo decydować o zaliczeniu dokonywanych wpłat na poczet odpowiedniego długu. Jeżeli zatem zadłużenie skarżącego obejmuje jeszcze innych niż K. i K.K. wierzycieli wydaje się słuszne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w celu wyjaśnienia tej istotnej okoliczności. Skoro skarga okazałą się skuteczna, Sąd orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w sentencji. Podstawą prawną orzeczenia o wykonalności zaskarżonej decyzji jest natomiast art. 152 p.p.s.a.