IV SA/Gl 801/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. nie stwierdził u G. M. choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). W motywach decyzji organ orzekający uznał za udowodniony fakt istnienia narażenia zawodowego podczas zatrudnienia strony w zakładzie A Spółka z o.o. w Ż. na stanowisku montera wiązek przewodów w okresie od 7 maja 2003 r. do 11 czerwca 2016 r. Natomiast przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia było nierozpoznanie choroby zawodowej przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Organ sanitarny przytoczył treść orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w którego konkluzji podano, że ze względu na istnienie u strony, będącej obecnie na rencie, pozazawodowych czynników ryzyka cieśni nadgarstka, takich jak: niedoczynność tarczycy, otyłość (BMI=34), zaburzenia hormonalne wieku okołomenopauzalnego, hipercholesterolemia, brak jest obecnie podstaw do rozpoznania co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem przedmiotowej choroby zawodowej, przy czym w badaniu EMG wykazano neurograficzne cechy początkowego zespołu cieśni nadgarstka prawego. W odwołaniu G. M. zarzuciła powyższej decyzji błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że istniejący u niej zespół cieśni nadgarstka nie jest powiązany ze sposobem wykonywania pracy. Jej zdaniem błędnie uznano, że warunki pracy nie były dominującym czynnikiem powstania tego schorzenia, a to z tego względu, że wymienione przez organ pozazawodowe czynniki ryzyka powinny mieć wpływ na oba nadgarstki, podczas gdy zespół cieśni występuje u niej jedynie w prawym nadgarstku, narażonym na większe przeciążenia. Uzasadnienie orzeczeń lekarskich nie spełnia przy tym wymogów opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, a zatem we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając jej zasadnicze ustalenia i wnioski. Bazując na definicji choroby zawodowej, sformułowanej w art. 235 ¹ Kodeksu pracy, organ odwoławczy wskazał, że nie jest kwestionowane narażenie zawodowe podczas zatrudnienia skarżącej w spółce A. Natomiast zgodne w swych konkluzjach orzeczenia lekarskie dwóch placówek diagnostycznych nie rozpoznały przedmiotowej choroby zawodowej, gdyż ze względu na istnienie u skarżącej uznanych, pozazawodowych czynników ryzyka zespołu cieśni nadgarstka nie można było przyjąć bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zawodowej etiologii tego schorzenia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych orzeczeń lekarskich, zwłaszcza że skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających ich zasadność. Organ zwrócił także uwagę na to, że nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby. W tym względzie orzeczenia lekarskie są dla niego wiążące. Podkreślił nadto charakter choroby ciesni nadgarstka, który wymaga oceny każdego przypadku w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy. W kontekście całokształtu materiału dowodowego organ nie dopatrzył się możliwości uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez pominięcie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego i niewskazanie z jakich powodów występują u niej różnice w stopniu uszkodzenia nerwu w obrębie nadgarstków (różny stopień nasilenia choroby w nadgarstku prawym i lewym), skoro czynniki ryzyka mają taki sam wpływ na uszkodzenie nerwów w obu nadgarstkach. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację z odwołania co do charakteru pracy wykonywanej przez skarżącą, obciążającej bardziej prawą rękę. Ponieważ zaś w tej ręce zespół cieśni jest bardziej odczuwalny, to nie można się zgodzić z ustaleniami pozazawodowej etiologii schorzenia. Tych wątpliwości nie wyjaśnił organ odwoławczy mimo zgłoszenia ich w odwołaniu. Ponownie skarżąca powołała się też na konieczność traktowania orzeczeń lekarskich jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Tymczasem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 235 ¹ K. p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Pojęcie "choroby zawodowej" jest więc pojęciem prawnym, posiadającym ustawową definicję. Z powołanego przepisu wynika, iż dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Choroba zawodowa jako pojęcie prawne odnosi się zatem do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo-skutkowym z wykonywaną pracą. Z treści normatywnej postanowień art. 235 ¹ K. p. wynika, że są dwa alternatywne sposoby stwierdzenia, w wyniku oceny warunków pracy, czy choroba zawodowa spowodowana jest działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, lub w związku ze sposobem wykonywania pracy, ("narażenie zawodowe"). Użyta w dyspozycji powyższego przepisu alternatywa: "bezspornie" lub z "wysokim prawdopodobieństwem", wskazuje na pewną dyskrecjonalność organów inspekcji sanitarnej prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia przyczyn choroby zawodowej, nieoznaczającą jednak dowolności. W myśl art. 235 ² K. p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, jednak pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu wykonawczym z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje byłego pracownika, którego podejrzenie dotyczy, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2. Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W § 6 ust. 2 zostały wymienione czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonaniu oceny narażenia zawodowego. Należy zwrócić uwagę, że to uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego właściwy organ, tj. w I instancji właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w II – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydaje na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia. Pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 7 ust. 1). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. W przypadku zaś jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rozporządzenia, w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji to inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez podjęcie jednej lub kilku wymienionych w nim czynności. W tym miejscu należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833). Zatem podstawowym - choć nie jedynym - warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie ww. rozporządzenia. Wprawdzie istnieje kontrola czy możliwość podważenia takich opinii, ale w ograniczonym zakresie. Mianowicie organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów. W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też dokonania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, [w:] CBOSA). O ile właściwy lekarz rozpozna w pracownika schorzenie odpowiadające znamionom choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, a pracownik ten świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między tymi warunkami i występującą chorobą. Domniemanie to jednak upada, gdy stosownie do przesłanek z art. 235 ¹ K. p. zostaną wykazane pozazawodowe przyczyny choroby, które w konkretnym przypadku nie pozwalają na stwierdzenie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Otóż ustalenie braku możliwości stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a chorobą cieśni nadgarstka u skarżącej wiązał się właśnie z rozpoznaniem u niej szeregu innych, pozazawodowych czynników i schorzeń, stanowiących uznane źródła powstawania takiej choroby. Ustalenie to nie zostało przy tym dokonane dowolnie przez organy sanitarne, lecz wynikało z treści jednoznacznych i zgodnych orzeczeń dwóch jednostek medycznych powołanych do diagnostyki chorób zawodowych. W uzasadnieniach tych orzeczeń przedstawiono szczegółowo ocenę stanu zdrowia skarżącej i uwzględniono cały materiał dowodowy. [...] Instytut orzekający jako jednostka II stopnia dokonał tej oceny po hospitalizacji skarżącej, poddaniu jej szeregu badaniom i konsultacjom specjalistycznym. W orzeczeniu wykazano wiele samoistnych schorzeń skarżącej, w tym konkretne zaburzenia określone jako czynniki ryzyka w zakresie powstania zespołu cieśni nadgarstka. Tym samym brak możliwości przyjęcia nawet owego "wysokiego prawdopodobieństwa" wynika z wiedzy medycznej uprawnionych lekarzy, która – jak już wyjaśniono – nie może być weryfikowana przez organy administracyjne. W tym kontekście chybione są proceduralne zarzuty skargi. Trafnie wskazuje ona na charakter orzeczeń lekarskich jako opinii biegłych, ale właśnie taki charakter został im przypisany w zaskarżonej decyzji, w której dokonano prawidłowej oceny tego dowodu, jak również i pozostałego materiału dowodowego, stosownie do art. 80 kpa. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się wprost do wniosku z odwołania o dopuszczenie dowodu z wyczerpującej opinii biegłego, ale nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Mianowicie postępowanie w sprawie chorób zawodowych musi uwzględniać specyfikę wynikającą z powoływanego rozporządzenia. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w § 8 ust. 2 pozostawia ono organowi sanitarnemu, który według swojego uznania ocenia, czy jest to konieczne do wydania decyzji. Nie jest zatem w tym zakresie związany żądaniami stron. Wobec zgodnych i stanowczych orzeczeń obu jednostek orzeczniczych organy obu instancji miały prawo uznać, że zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania decyzji, zwłaszcza, że – jak już wykazano – kontrola tych orzeczeń ma ograniczony wymiar. Skarżąca wskazuje przy tym okoliczności, które były znane lekarzom orzecznikom. Z orzeczeń wynika, że mieli oni na uwadze fakt praworęczności skarżącej i obciążenie zawodowe zwłaszcza prawej ręki. Bez wiedzy specjalnej można stwierdzić, że okoliczności te rodzą określone skutki. Mianowicie osoba praworęczna również przy wykonywaniu czynności pozazawodowych w znacznie większym rozmiarze obciąża tą rękę, z związku z czym odpowiednio bardziej jest ona narażona na określone urazy. Twierdzenia skarżącej były zresztą niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony powoływała się na większe obciążenie prawej ręki, a jednocześnie w wywiadach lekarskich wskazywała dolegliwości obu nadgarstków. Przy uwzględnieniu, że obecnie orzeczenie lekarskie rozpoznało zespół cieśni w początkowym stadium, trudno podzielić sugestię skarżącej, że między stanem zdrowotnym obu rąk zachodzi tak zasadnicza różnica, iż wymagała ona uzupełniającego ustosunkowania się lekarzy orzeczników. Te ostatnie uwagi nie mają przesądzającego znaczenia, a jedynie dodatkowo przemawiają za trafnością procedowania organów administracyjnych, które w okolicznościach sprawy miały podstawy do oparcia swojego rozstrzygnięcia na wydanych orzeczeniach lekarskich. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz., 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. mr