IV SA/Gl 805/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 7 pkt. 4 oraz art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 8 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i art. 105 oraz art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał E.G. zasiłek celowy w wysokości 60 zł. na okres od [...] do [...] na realizację bieżących potrzeb. Nadto decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że strona podaniem z dnia [...] zwróciła się o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód strony wynosi [...] zł. Wysokość udzielonego świadczenia podyktowana została ograniczonymi możliwościami finansowymi organu, a strona spełnia warunki do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła E.G., która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego świadczenia. W odwołaniu tym podniosła, że jest osobą samotną i zmuszona jest do opłacenia wszystkich świadczeń, utrzymania się, a następnie zadała retoryczne pytanie, jak ma to uczynić za 60 zł. miesięcznie. Podniosła również, iż zwracała się o pracę, lecz takiej nie otrzymała, a skoro nie otrzymuje pomocy finansowej to jak ma żyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał przepisy prawa określające zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Organ ten zaznaczył, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył sytuację osobistą i dochodową strony i wskazał, że utrzymuje się z dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. i spełnia wymogi do otrzymania świadczenia, albowiem kryterium uprawniające do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej wynoszące [...] zł. Zdaniem Kolegium zgodnie z art. 3 ust. 4 omawianej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z tym organ pomocy społecznej przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej kieruje się zarówno potrzebami osób uprawnionych, jak również możliwościami finansowymi gminy i wysokością przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Wiedzą powszechną jest to, że ośrodki dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, dlatego w pierwszej kolejności przyznają pomoc osobom spełniającym wszystkie ustawowe kryteria i na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Wszak przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym, co oznacza, że jeśli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania, organ nie ma obowiązku udzielenia pomocy. Następnie organ odwoławczy odniósł się do uzasadnienia organu pierwszej instancji i wskazał, że z uwagi na ograniczone możliwości nie przyznał świadczenia w wyższej wysokości, a strona otrzymuje systematyczną pomoc społeczną na zgłaszane potrzeby, a przykładem tego jest przyznanie stronie zasiłku celowego na [...] i [...] 2009 r. w wysokości 60 zł. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że organy administracji obowiązane są działać na podstawie i zgodnie z przepisami prawa, co oznacza, że organy są zobowiązane kierować się szczegółowymi zasadami przyznawania świadczeń określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła E.G., która zakwestionowała rozstrzygnięcie organów administracji publicznej. W motywach skargi podniosła, że wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie pomocy finansowej, będąc osoba samotną i bezrobotną, a ustawodawca ustalił dla niej kryterium wynoszące [...]., a Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 nie jak napisano w decyzji [...] zł. Następnie podniosła, że otrzymała ze strony organu pierwszej instancji kwotę 60 zł., tak jak inne osoby ubiegające się o świadczenie i zaznaczyła, że wniosła odwołanie nie od tej kwoty, lecz z tego powodu, iż są to dla niej jedyne środki finansowe, gdyż nie ma zasiłku okresowego jak również zasiłków celowych na inne potrzeby. Następnie zaznaczyła, jak ma żyć za przyznaną kwotę 60 zł. miesięcznie, tym bardziej, że starała się w organie pierwszej instancji o pracę w ramach robót publicznych, jednakże nie otrzymała żadnej propozycji, pomimo ukończenia 50 roku życia. Oferowano jej jedynie prace społecznie użyteczne i podsumowała to tym, że prace lepiej płatne są oferowane jedynie znajomym. W końcowej części skargi podniosła, że została oczerniona stwierdzeniem, iż nie chce podjąć żadnej pracy czy iść na kurs umożliwiający zdobycie nowych kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż podniósł to skarżący. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 39 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że osoba znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej może ubiegać się o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego, gdy występuje konieczność zaspokojenia jakiejś określonej niezbędnej potrzeby. Wykaz tych niezbędnych potrzeb o charakterze przykładowym wymieniony został w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem organ administracji publicznej w przypadku ubiegania się o tego rodzaju świadczenia obowiązany jest wskazać jakiego typu potrzebę w danym momencie będzie zaspokajał. Nadto należy podkreślić, że decyzja ta podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego i organ administracji podejmując rozstrzygnięcie obowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić sytuację osobistą i dochodową strony, jak również zgłoszone potrzeby, a następnie mając wszystkie te okoliczności w polu widzenia podjąć stosowną decyzję. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do organu pierwszej instancji o przyznanie pomocy pieniężnej. W następstwie wniesionego wniosku organ ten przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił, że strona oczekuje przyznania świadczenia z przeznaczeniem na zakup żywności i bieżące potrzeby. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powyższy organ przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości 60 zł. na zaspokojenie bieżących potrzeb w lipcu 2009 r., a organ wyższego stopnia podzielił powyższe stanowisko organu pierwszej instancji. Analiza działań organów administracji publicznej oraz podjętych rozstrzygnięć pozwala uznać, iż organ pierwszej instancji przyznał skarżącej zasiłek celowy w sytuacji, kiedy E.G. ubiegała się o przyznanie pomocy pieniężnej. W oparciu o treść ustaleń zamieszczonych w druku wywiadu środowiskowego nie można Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 wywnioskować, że skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego, albowiem mogła również ubiegać się o przyznanie zasiłku okresowego. Jest to o tyle istotne, że gdy analizuje się treść art. 38 ustawy o pomocy społecznej to wynika z niego, iż świadczenie to przysługuje osobie spełniającej wymogi, a nie tak jak ma to miejsce w przypadku zasiłku celowego, że może być przyznane. Nadto strona ubiegająca się o przyznanie zasiłku okresowego otrzymuje go w określonej minimalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa i nie służy zaspokojeniu określonej potrzeby lecz umożliwia zaspokajanie wszystkich potrzeb, a w przypadku zasiłku celowego wysokość tego świadczenia uzależniona jest od zgłoszonej potrzeby wymagającej zaspokojenia oraz od możliwości finansowych, którymi dany organ dysponuje. Tym samym z perspektywy osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej korzystniejszym świadczeniem jest zasiłek okresowy i on powinien być w pierwszej kolejności rozpatrywany. Natomiast zasiłek celowy winien służyć jako instrument uzupełniający, umożliwiający zaspokojenie dodatkowej szczególnej potrzeby ujawniającej się w życiu danej osoby. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek celowy, jednakże jak zostało to zaakcentowane, ani akta administracyjne ani też uzasadnienie decyzji podjętych w sprawie nie daje odpowiedzi, jakimi motywami kierował się organ pierwszej instancji przyznając skarżącej zasiłek celowy a nie zasiłek okresowy. Nadto należy dostrzec, iż gdyby nawet uznać, że skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego to, jak zostało to zaznaczone świadczenie to przyznaje się na zaspokojenie ściśle określonej potrzeby. Natomiast w sentencji organu pierwszej instancji wskazuje się, że świadczenie to przyznane zostało w celu zaspokojenia bieżącej potrzeby, tym samym organy administracji nie sprecyzowały jaka to potrzeba lub potrzeby zgłoszone przez skarżącą wymagają zaspokojenia. Precyzyjne określenie potrzeby wymagającej zaspokojenia jest istotne także z perspektywy art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, albowiem marnotrawstwo przyznanego świadczenia lub jego niszczenie jest przesłanką uzasadniające podjęcie działań o charakterze restrykcyjnym względem osoby w sposób niewłaściwy wykorzystującej przyznane świadczenie. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że organy podejmujące obie kwestionowane decyzje dopuściły się naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca w swojej skardze podniosła, iż organy administracji w sposób nieprawidłowy określiły wysokość kryterium dochodowego uprawniające do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż wskazały kwotę [...] zł, a skarżąca odwołując się do postanowień art. 8 ustawy o pomocy społecznej podała, że jest to kwota [...] zł. Zarzut skarżącej jest zasadny i nie wymaga bliższej analizy, ponieważ organy administracji obu instancji w sposób nieprawidłowy określiły to kryterium w przypadku osoby samotnie gospodarującej, gdyż faktycznie wynosi ono [...] zł., jednocześnie należy zaznaczyć, że uchybienie to nie miało wpływu na ustalenie prawa do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, albowiem dochód strony jest niższy niż przyjęte przez organy administracji kryterium dochodowe, jednocześnie przyjęcie takiego kryterium mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości przyznanego świadczenia, zatem uznać należy, że uchybienie to wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi powyżej przywołaną. Organy obu instancji w motywach podjętych rozstrzygnięć odwoływały się do ograniczonych możliwości, jakimi dysponuje pomoc społeczna i gmina C. Przyjdzie podzielić stanowisko organów obu instancji, że po myśli art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie należy zauważyć, że organ administracji powołujący się na tę okoliczność obowiązany jest do wykazania w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że faktycznie ograniczone możliwości uniemożliwiają mu zaspokojenie zgłoszonej potrzeby zgodnie z oczekiwaniami wyrażanymi przez wnioskodawcę. Samo odwołanie się do tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji nie jest wystarczające, albowiem organ administracji zobowiązany jest do bliższego wskazania ograniczeń wynikających z tego powodu. Tym samym zamieszczenie wskazanego sformułowania nie może oznaczać, że organ w sposób prawidłowy uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Warto zauważyć, że skarżąca w swojej skardze podnosi, iż wskazana wysokość przyznanego świadczenia jest dla niej z jednej strony zrozumiała, gdyż wysokość przyznawanych świadczeń zgodna była z Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 tą, którą otrzymała, a jednocześnie podniosła, że jej sytuacja jest odmienna, gdyż jest to dla niej jedyny dochód stanowiący o utrzymaniu. Zatem taki sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprzeczny jest z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyczerpuje znamiona uwzględnienia treści przewidziane w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt rozpatrywanej sprawy, który został zasygnalizowany przez skarżącą, otóż organ pomocy społecznej przyznając świadczenie osobie zobligowany jest mieć w polu widzenia również pojęcie godności, o którym mowa jest w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale także w art. 30 Konstytucji RP. Pojęcie to zakłada, że przyznana pomoc nie może być w takiej wysokości, która uniemożliwia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jak się wydaje nie jest możliwa egzystencja na tak wyznaczonym poziomie za 60 zł. miesięcznie, w sytuacji gdy są to jedyne środki finansowe, którymi dana osoba dysponuje, a to oznacza, że przyznanie świadczenia we wskazanej wysokości stanowi naruszenie godności osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i wyczerpuje przesłankę naruszenia przepisów prawa materialnego, przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedłożone akta administracyjne nie pozwalają na ustalenie, jakie działania zamierza podjąć organ administracji pierwszej instancji wobec skarżącej, aby wyprowadzić ją z systemu pomocy społecznej. Zatem tutejszy Sąd nie może odnieść się do tego, na ile przyznane świadczenie wpisuje się w system działań ukierunkowanych wobec skarżącej, a zmierzających do jej usamodzielnienia. Przyjdzie w tym miejscu zwrócić uwagę organom administracji, że świadczenie z pomocy społecznej nie jest przyznawane tylko w celu zaspokojenia określonej zgłoszonej potrzeby, ale świadczenie takie musi być wpisane w ciąg działań ukierunkowanych względem osoby czy rodziny ubiegającej się o pomoc i stanowić element realizacji planu wyprowadzania osoby czy rodziny z systemu pomocy społecznej W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności zobowiązany będzie do ustalenia w sposób precyzyjny rodzaju Sygn. akt IV SA/Gl 805/09 świadczenia, o przyznanie którego ubiega się skarżąca, a następnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie zmierzającego do ustalenia aktualnej sytuacji osobistej i dochodowej skarżącej do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, przy czym rozstrzygnięcie to winno uwzględniać również opracowany przez pracownika socjalnego planu działań względem skarżącej zmierzający do wyprowadzenia jej z sytemu pomocy społecznej oraz możliwości finansowe, którymi dysponuje organ pomocy społecznej. Przy podejmowaniu nowego rozstrzygnięcia organ ten będzie kierował się wskazaniami zmieszczonymi w niniejszym wyroku. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji przyznana została skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 60 zł. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności uchylonej decyzji. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.