IV SA/Gl 806/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 1, art. 8, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał E. G. zasiłek celowy w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. z przeznaczeniem na zakup żywności. Nadto decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że E. G. podaniem z dnia [...] r. zwróciła się o przyznanie pomocy. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jej miesięczny dochód wynosi [...] zł. Wysokość udzielonego świadczenia podyktowana została ograniczonymi możliwościami finansowymi organu, a strona spełnia warunki do przyznania pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła E.G., która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego świadczenia. W odwołaniu tym podniosła, że jest osobą samotną i nie jest w stanie utrzymać się za kwotę [...] zł miesięcznie. Podniosła również, iż zwracała się o pracę, lecz takiej nie otrzymała, nie może również otrzymać pomocy finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium przywołało przepisy prawa określające zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, zaznaczając przy tym, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Następnie powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego podano, że E.G. jest [...]. Jedynie z MOPS otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł., który stanowi jej wyłączne źródło dochodu, natomiast ustawowe kryterium uprawniające do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej wynosi 351 zł. Dalej wskazano, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z tym organ pomocy społecznej przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej kieruje się zarówno potrzebami osób uprawnionych, jak i możliwościami finansowymi gminy i wysokością środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Zaznaczono również, iż powszechnie wiadomo, że ośrodki dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, dlatego w pierwszej kolejności przyznają pomoc osobom spełniającym wszystkie ustawowe kryteria i na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Nadto podkreślono, że przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym, co oznacza, że jeśli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania, organ nie ma obowiązku udzielenia pomocy. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na ograniczone możliwości nie przyznał świadczenia w wyższej wysokości. Ponadto strona systematycznie otrzymuje pomoc społeczną na zgłaszane potrzeby. Zauważono także, że organy administracji obowiązane są działać na podstawie i zgodnie z przepisami prawa, co oznacza, że organy są zobowiązane kierować się szczegółowymi zasadami przyznawania świadczeń, określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła E.G., która zakwestionowała rozstrzygnięcie organów administracji publicznej. W motywach skargi podniosła, że wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie pomocy finansowej, bowiem jest osobą samotną i bezrobotną oraz, że zgodnie z ustawą kryterium dochodowe w jej przypadku wynosi 477 zł., a nie jak napisano w decyzji 351 zł. Wskazał, że w [...] i [...] otrzymała tylko [...] zł. miesięcznie w ramach ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" tak jak inne osoby ubiegające się o świadczenie i zaznaczyła, że wniosła odwołanie nie od tej kwoty, lecz z tego powodu, iż są to dla niej jedyne środki finansowe, gdyż nie ma zasiłku okresowego jak również zasiłków celowych na inne potrzeby. Zaznaczyła, że starała się w organie pierwszej instancji o pracę w ramach robót publicznych, jednakże nie otrzymała żadnej propozycji, pomimo ukończenia 50 roku życia. Oferowano jej jedynie prace społecznie użyteczne, natomiast prace lepiej płatne są oferowane jedynie znajomym. W końcowej części skargi podniosła, że została oczerniona stwierdzeniem, iż nie chce podjąć żadnej pracy czy iść na kurs umożliwiający zdobycie nowych kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie wskazać, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zm.). Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja przyznająca skarżącej pomoc finansową w postaci zasiłku celowego na żywność w wysokości [...] zł miesięcznie w miesiącu [...] i [...] r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż E. G. spełnia przesłanki do przyznania świadczeń pomocowych określone w art. 7 pkt 4 oraz 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362). Strona skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie [...] zł nie posiada żadnego dochodu. W miesiącu [...] otrzymała zasiłek celowy w wysokości [...] zł na bieżące potrzeby. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Przedstawione unormowania ustawowe znajdują rozwinięcie w postanowieniach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). Stosownie do postanowień § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 i Nr 212, poz. 1767), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub, gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Z przywołanych unormowań prawnych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu w pierwszej kolejności zobowiązane są do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Odstępstwo od owej zasady wymaga zatem wykazania, że zachodzą tego rodzaju okoliczności. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji okoliczności tych nie wykazano. Uchybienie to świadczy o nienależytym wyjaśnieniu sprawy, a więc naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto należy wskazać, że skoro przyznanie pomocy w formie pieniężnej w postaci zasiłku celowego jest dopuszczalne wyjątkowo, to winno ono spełniać tą samą funkcję, co świadczenie podstawowe, a więc zaspokajać potrzeby uprawnionych w zakresie dożywiania. Oznacza to, że wysokość świadczenia pieniężnego zasadniczo powinna umożliwić sporządzenie takiego posiłku, o jakim mowa w przepisach dotyczących omawianego programu wieloletniego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc udzielana w ramach programu powinna spełniać cel w przepisach tych założony. Natomiast organy obu instancji w swoich decyzjach nie wykazały, aby przez udzielenie skarżącej pomocy pieniężnej w wysokości [...] zł dziennie cel ten mógł zostać osiągnięty. Jest to o tyle istotne, bowiem jak wynika z danych zawartych w aktualizacji wywiadu środowiskowego, skarżąca, poza dodatkiem mieszkaniowym, który ze swej istoty przekazywany jest w całości na pokrycie wydatków mieszkaniowych, nie posiada innego źródła dochodu, jak również nie dysponuje żadnymi innymi środkami, z których może zaspokoić chociażby w ograniczonym zakresie jedną z podstawowych potrzeb bytowych, jaką jest żywność. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ponadto za gołosłowną, bo nie popartą jakimkolwiek dowodem, uznać należy argumentację, że ośrodek pomocy społecznej nie posiada wystarczających środków, aby przyznać skarżącej świadczenie w wyższej wysokości. Powołując się na ograniczone możliwości finansowe organ powinien wskazać jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem pomocy na żywność, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało i w jakiej wysokości, zaś ustalenia w tym zakresie winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Przyjdzie podkreślić, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kwestia przyznania posiłku w naturze w okresie objętym kontrolowanym postępowaniem administracyjnym jest już z oczywistych względów nieaktualna. W związku z tym organ zobowiązany będzie wyjaśnić kwestię wysokości świadczenia pieniężnego, które winno być co najmniej porównywalne do faktycznego kosztu przygotowania gorącego posiłku. Organ będzie miał również na względzie, iż rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ewentualny brak środków wymagać będzie uzasadnienia znajdującego wsparcie w materiale dowodowym. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.