IV SA/Gl 806/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a", art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o utracie przez J.M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 17 lutego 2011 r. strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie w siedzibie organu zatrudnienia celem zapoznania się z propozycją aktywizacji zawodowej oraz potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. W dniu 21 lutego 2011 r. do organu wpłynęło zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA potwierdzające niezdolność strony do pracy w okresie od 18 lutego 2011 r. do 2 marca 2011 r. oraz prośba o usprawiedliwienie nieobecności w dniu 17 lutego 2011 r. Zdaniem organu nie dysponuje on żadnym dokumentem usprawiedliwiającym nieobecność strony w siedzibie organu. Z tego też powodu należało orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 lutego 2011 r. Nadto organ pierwszej instancji przywołał treść art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak również konsekwencje wynikające z faktu niestawienia się w siedzibie organu w wyznaczonym terminie, gdyż za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, która nie stawiła się w wyznaczonym terminie i nie poinformowała w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.M., który wniósł odwołanie do Wojewody [...] w K. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również przedstawił argumentację, która jego zdaniem winna zmienić wydane rozstrzygnięcie. Odwołujący się podał, że faktycznie w dniu 17 lutego 2011 r. nie stawił się w siedzibie organu zatrudnienia, jednakże spowodowane to było chorobą i bardzo wysoką temperaturą ponad 390, a wówczas występowały silne mrozy. Po zażyciu silnych leków na obniżenie temperatury w dniu 18 lutego 2011 r., gdy temperatura obniżyła się do 37,50 udał się do Urzędu Pracy a następnie do lekarza. W dniu tym sporządził oświadczenie informujące o przyczynie niestawienia się w wyznaczonym terminie w siedzibie organu zatrudnienia, a w dniu 21 lutego 2011 r. dostarczył do tego organu zaświadczenie lekarskie zawierające zwolnienie od dnia 18 lutego 2011 r. do 2 marca 2011 r. Po zakończeniu procesu leczenia zgłosił się w dniu 3 marca 2011 r., w siedzibie organu zatrudnienia, gdzie został poinformowany o utracie statusu osoby bezrobotnej. W dalszej części odwołania strona przedstawiła przebieg swojej wizyty w siedzibie organu zatrudnienia i próby uzyskania podjętej już decyzji jak również przeprowadzenia rozmowy z kierownictwem Urzędu Pracy w C. oraz własną relację z takiej rozmowy. W konkluzji odwołania J.M. wystąpił o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i o wyciągnięcie wniosków wobec kierownictwa organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przywołane zostały dokumenty złożone przez stronę do odwołania. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 33 ust. 3 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak również główną linię orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne. W dalszej kolejności wskazany organ podkreślił, że po myśli przywołanego powyżej przepisu bezrobotny nie zostaje pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, jeżeli jednocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki : bezrobotny powiadomi o przyczynie niestawiennictwa w ciągu 7 dni oraz przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona. Takie ujęcie oznacza, że nie jest wystarczające poinformowanie o jakiejkolwiek przyczynie niestawiennictwa, ale konieczne jest aby wskazana przyczyna była uzasadniona. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący nie spełnił ustawowych warunków umożliwiających zachowanie statusu bezrobotnego, ponieważ pomimo powiadomienia w prawidłowym terminie o przyczynie niestawiennictwa, to jednak nie przedłożył zaświadczenia na druku ZUS ZLA, potwierdzającego jego niezdolność do pracy. W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że brak odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego, stwierdzającego niezdolność do pracy spowodowaną chorobą w wyznaczonym dniu zgłoszenia w organie zatrudnienia jest przesłankę uniemożliwiającą pozytywne rozpatrzenie odwołania. Bezrobotny bowiem jak osoba pozostająca w stosunku pracy winna cechować się określoną dyscypliną, co oznacza właściwe dokumentowanie zdarzeń zakłócających zdolność i gotowość do pracy. Dodatkowo podkreślono, że strona została w dniu 24 sierpnia 2010 r. pouczona o obowiązku przedstawienia zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA. Z decyzją tą nie zgodził się J.M., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej przedstawił wpierw stan faktyczny w sprawie jak również argumenty prezentowane przez organ zatrudnienia. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie jest w stanie w przepisach prawa przewidzieć wszystkich okoliczności i sytuacji mogących spotkać obywatela. Ustawa określa jedynie ogólne ramy a urzędnik wydający decyzję winien w zgodzie z przepisami prawa kierować się zdrowym rozsądkiem i logicznym myśleniem. Skarżący podkreślił, że jego przypadek nie został opisany w ustawie i podkreślił, że na zwykłe przeziębienie nie otrzymałby zwolnienia lekarskiego obejmującego 14 dni. Jego zdaniem organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięć kierują się suchą literą prawa i nie zwracają uwagi na okoliczności towarzyszące i skutki podejmowanego działania. Odrębne zarzuty skarżący skierował pod adresem kierownika Urzędu Pracy w C., który jego zdaniem postępował w sposób niewłaściwy, a nie poniósł z tego powodu żadnych negatywnych konsekwencji. W konkluzji skargi wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przywołać należy stan prawny leżący u podstaw jej wydania. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że stan prawny mający znaczenie dla rozpatrywanej sprawy uległ zmianie z dniem 1 lutego 2011 r. Okoliczność ta nie była akcentowana przez organy zatrudnienia, jednakże mając na uwadze fakt, iż Sąd nie jest związany granicami skargi obowiązany jest odwołać się do tego zagadnienia. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie natomiast z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 powoływanej ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie posiada art. 80 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Z kolei w myśl ust. 2 tego unormowania bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego, są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Treść przywołanego przepisu nakazuje wyjaśnić kwestię odrębnego przepisu regulującego kwestię dokumentowania niezdolności do pracy. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 65, poz. 741 ze zm.) zaświadczenie lekarskie wystawia lekarz, lekarz dentysta, starszy felczer lub felczer prowadzący leczenie, na okres, w którym ubezpieczony ze względu na stan zdrowia powinien powstrzymać się od pracy, jednak nie dłuższy niż do dnia, w którym niezbędne jest przeprowadzenie ponownego badania stanu zdrowia ubezpieczonego. Zaświadczenie takie wystawia się na okres od dnia, w którym przeprowadzono badanie, lub od dnia bezpośrednio następującego po dniu badania przy czym zaświadczenie lekarskie może być wystawione na okres rozpoczynający się po dniu badania, nie później jednak niż czwartego dnia po dniu badania, jeżeli: bezpośrednio po dniu badania przypadają dni wolne od pracy lub badanie jest przeprowadzane w okresie wcześniej orzeczonej niezdolności do pracy. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 2 zaświadczenie lekarskie może być wystawione na okres nie dłuższy niż 3 dni poprzedzające dzień, w którym przeprowadzono badanie, jeżeli jego wyniki wykazują, że ubezpieczony w tym okresie niewątpliwie był niezdolny do pracy. Z treści przywołanych unormowań prawnych wynika, że obowiązkiem bezrobotnego zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy i pobierającego zasiłek dla bezrobotnych jest stawiać się na wezwanie tego organu w wyznaczonych przez niego terminach. Nie dopełnienie tego obowiązku obarczone zostało określonymi konsekwencjami, które sprowadzają się do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na przewidziany okres czasu, a tym samym utratą przysługującego zasiłku dla bezrobotnych. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, jednocześnie ustawodawca wprowadzając ten obowiązek przewidział, że mogą wystąpić sytuacje nieprzewidziane, uniemożliwiające bezrobotnemu jego wypełnienia. Takie podejście do omawianego zagadnienia przyczyniło się do tego, że ustawodawca wprowadził do przywołanego powyżej przepisu rozwiązanie polegające na tym, że bezrobotny, który był obowiązany stawić się w siedzibie organu zatrudnienia w określonym dniu, tego nie uczynił, może w ściśle określonym terminie czasu zgłosić organowi przyczynę i aby nie utracić posiadanego statusu osoby bezrobotnej winien jest wykazać, że spowodowane było to uzasadnioną przyczyną. Przyjęte unormowanie zakłada zatem, że podstawowym obowiązkiem bezrobotnego jest zgłaszanie się do organu zatrudnienia w wyznaczonym przez ten organ terminie. Na tym etapie można pominąć rozważania odnośnie celu niezbędności takiego zachowania bezrobotnego, ponieważ z punktu widzenia prowadzonej analizy zagadnienie to nie posiada żadnego znaczenia. Odstępstwem od przedstawionej zasady jest możliwość nie stawienia się w wyznaczonym terminie przez organ zatrudnienia. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie 7 dni od dnia, w którym miał się zgłosić do organu zatrudnienia powiadomił organ o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że ustawodawca nie przewiduje konieczności osobistego stawiennictwa w organie zatrudnienia, lecz dopuszcza możliwość wykorzystania innych instrumentów przekazania stosownej informacji, w tym również drogą telefoniczną. Przewidziany przywołanym przepisem termin 7 dni, w którym należy dopełnić ciążący na bezrobotnym obowiązek jest terminem materialno-prawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Obok obowiązku przekazania informacji bezrobotny zobligowany jest wskazać przyczynę niestawiennictwa. Cytowany przepis przewiduje, że ma to być "uzasadniona przyczyna". Innymi słowy ustawodawca w tym przypadku wykorzystał pojęcie niedookreślone, co oznacza, że organ administracji w procesie podejmowania decyzji zobowiązany jest do nadania temu pojęciu określonego znaczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ostateczną treść tego terminu ustalać musi organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Jednakże przyczyna taka musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Przede wszystkim jednak za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. W rachubę mogą więc wchodzić nagłe przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp. ( zob. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 422/09 Lex 588788). Przeprowadzona powyżej analiza musi zostać uzupełniona unormowaniami zamieszczonymi w art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z unormowania tego wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że osoba bezrobotna i pobierająca zasiłek dla bezrobotnych obowiązana jest do przedłożenia ściśle określonego dokumentu, a mianowicie takiego, który spełnia wymogi przewidziane rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z treścią tego unormowania osoba bezrobotna zobligowana jest do przedstawienia zwolnienia lekarskiego o niezdolności do wykonywania pracy wystawionego na druku ZUS ZLA. Po myśli art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Dostrzec należy, że treść tego przepisu jest kategoryczna i niedopełnienie przewidzianego w nim obowiązku wywołuje określony skutek. Podkreślić należy, że w tym przypadku organ zatrudnienia działa w warunkach związania treścią przepisu prawa i nie dysponuje możliwością podejmowania rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego, a tym samym zaistnienie sytuacji przewidzianej w normie prawnej wymusza na nim podjęcie określonego prawem rozstrzygnięcia. Przedstawiona powyżej analiza stanu normatywnego mającego zastosowanie w spawie stanowi dobry punkt wyjścia dla oceny sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący miał wyznaczony na dzień 17 lutego 2011 r. termin stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia, jednakże w dniu tym nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i w siedzibie organu stawił się w dniu 18 lutego 2011 r., jak również przedłożył zaświadczenie lekarskie przewidujące niezdolność do wykonywania zatrudnienia na okres od 18 lutego 2011 r. do 2 marca 2011 r., wystawione na druku ZUS ZLA. W świetle przedstawionego stanu faktycznego skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z unormowań prawnych, a tym samym doprowadził do sytuacji, w której organy zatrudnienia obowiązane były podjąć rozstrzygnięcia dla niego niekorzystne. Niedopełnienie obowiązków wynikło z tego, że na dzień 17 lutego 2011 r., a zatem na dzień stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia skarżący nie dysponuje prawem wymaganym dokumentem, który usprawiedliwiałby jego nieobecność. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w dniu 17 lutego 2011 r. nie udał się do lekarza z uwagi na bardzo wysoką temperaturę ciała jak również z uwagi na silne mrozy nie może być uwzględniona. Jak bowiem było to już powyżej sygnalizowane, lekarz może wystawić zaświadczenie na druku ZUS ZLA na okres poprzedzający badanie, przy czym okres ten nie może przekroczyć 3 dni. Zatem w rozpatrywanej sprawie skarżący dysponował możliwością zwrócenia się do lekarza, u którego przeprowadzane były badania, aby ten wystawił zaświadczenie na dzień 17 lutego 2011 r. Możliwość taka istniała jednakże wówczas, gdyby wystąpiła sytuacja, że wyniki badań wykazują, że ubezpieczony w tym dniu niewątpliwie był niezdolny do pracy. W świetle powyższego przyjdzie uznać, że skarżący nie udokumentował w sposób prawem przewidziany, że w dniu 17 lutego 2011 r. był niezdolny do pracy. Nadto podkreślić należy, że sytuacja skarżącego jest o tyle złożona, że jest nie tylko osobą zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy ale także pobiera zasiłek dla bezrobotnych, a zatem w stosunku do niego zastosowanie posiadają nie tylko unormowania zamieszczone w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ale także rozwiązania przyjęte w art. 80 ust. 2 tej ustawy. W tej sytuacji osoba pobierająca zasiłek dla bezrobotnych obowiązana jest do przedłożenia ściśle określonego dokumentu potwierdzającego niezdolność do stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Skarżący w swoich pismach procesowych podnosi, że organy administracji powinny w swoich rozstrzygnięciach uwzględniać tak specyficzną sytuacje, jaka wystąpiła w jego przypadku. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić, ponieważ organy administracji obowiązane są do podejmowania rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa i interpretować je zgodnie z regułami sztuki w tym zakresie. Zatem organy administracji nie mogą w sposób dowolny ich interpretować i nadawać im treści, która z ich brzmienia nie wynika. Podkreślić należy, że organy administracji w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć przywoływały jedynie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy i pomijały treść art. 80 ust. 2. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe, jednakże dostrzec należy, iż organ odwoławczy miał w polu widzenia treść art. 80 ust. 2, ponieważ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołał jego treść i wskazał na wynikające z niego konsekwencje. Nadto należy mieć na uwadze i to, że w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej art. 80 ust. 2 organ podejmuje decyzję w warunkach związania, a tym samym zaistnienie sytuacji przewidzianej tym przepisem wymusza treść podejmowanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych uwag przyjdzie uznać, że dostrzeżone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym na uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym, które miałyby wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza przepisów prawa materialnego to tym samym, brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. su.