IV SA/Gl 807/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy K. zobowiązał E.B. do zwrotu należności z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w okresie od [...] do [...], w tym należności głównej w wysokości [...] zł oraz ustawowych odsetek. E.B. w dniu [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. z wnioskiem o umorzenie zaległości alimentacyjnych naliczonych za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł., która została pomniejszona do kwoty [...] zł o kwotę wypłacona przez organ egzekucyjny w wysokości [...] zł. W związku ze złożonym wnioskiem organ I instancji pismem z dnia [...] zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego u dłużnika alimentacyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej. Pismem z dnia [...] Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. poinformowała organ I instancji, że pomimo dwukrotnych wizyt pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania nie udało się skontaktować ze stroną oraz że zostało wystosowane pismo do strony z prośbą o kontakt i w razie przeprowadzenia wywiadu zostanie on przesłany w późniejszym terminie. Decyzją Nr: [...] z dnia [...] organ I instancji odmówił umorzenia stronie kwoty zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę E.B. otrzymanych w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Organ I instancji przesyłając w załączeniu pisma z dnia [...] odwołanie wraz z aktami sprawy wyjaśnił, że przeprowadzony u strony wywiad środowiskowy wpłynął do organu po dacie wydania decyzji oraz jednocześnie stwierdził, że wywiad ten nie wnosi żadnych nowych przesłanek przemawiających za zmianą decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i bez zbadania meritum sprawy. Organ I instancji odmówił umorzenia zadłużenia z powodu uznania, że nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u strony, pomimo informacji, że GOPS w I. wystosował do strony pismo z prośbą o kontakt w celu przeprowadzenia wywiadu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ I instancji orzekł o odmowie umorzenia E.B. kwoty zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę E.B. otrzymanych w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że sytuacja socjalno - bytowa oraz zdrowotna jest trudna. Strona posiadała zasoby finansowe w postaci własnego majątku, które w tamtym okresie mógłby spieniężyć, by pokryć własne zadłużenie alimentacyjne powstałe w wyniku uchylania się od obowiązku alimentacyjnego przez dłuższy czas. Organ stwierdził ponadto, że nie spełnione zostały przesłanki umorzenia należności z art. 30 ust. 2 omawianej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji E.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Strona wskazała, że pozostała po potrąceniach komorniczych renta w kwocie [...] zł jest poniżej minimum socjalnego. Wyjaśniła, że po wypadku, któremu uległa w [...] r. starała się o prawo do renty, a warunkiem jej uzyskania było przekazanie gospodarstwa rolnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 27 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2082) orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi ustawa z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 1a omawianej ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. W myśl art. 27 ust. 2 tej ustawy, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dalej organ wskazał, że z art. 30 ust. 2 i 3 omawianej ustawy wynika, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji. Kolegium podniosło, że z przeprowadzonego w dniu [...] rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że E.B. ma [...] lat, mieszka samotnie w murowanym domu, w którym ma do dyspozycji jeden pokój i kuchnię, natomiast brak jest łazienki. W mieszkaniu jest energia elektryczna i woda, natomiast brak jest gazu. Strona w zimie mieszka tylko w pomieszczeniu kuchennym paląc w małym piecyku. Mieszkanie jest skromnie urządzone w stare meble bez sprzętu AGD. Strona leczy się [...], [...], choruje na [...], jeździ do lekarza rodzinnego w I., a do lekarzy specjalistów do przychodni zdrowia w S. i Z. musi jeździć raz w miesiącu. Strona utrzymuje się z renty inwalidzkiej. Z wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w C. Wydział IV sygn. akt [...] z dnia [...] wynika, że strona ma przyznaną rentę rolniczą na stałe, od dnia [...]. Z oświadczenia strony wynika, że po potrąceniu alimentów otrzymuje miesięcznie rentę w wysokości [...] zł. Z kolei stałe wydatki strony wynoszą: [...] zł - opłata za energię elektryczną (za dwa miesiące), [...] zł - [...] zł - wydatki na leczenie, [...] zł - opał, [...] zł - telefon, [...] zł - opłata za wodę (za 4 miesiące). Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie nakłada obowiązku umorzenia zaległości, ale daje wyłącznie takie uprawnienie, jeżeli występują pewnego rodzaju okoliczności, których ocena należy do orzekającego organu. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może" wyraźnie wskazuje, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego w przepisach rozwiązania oznacza, że organ jest zobowiązany uzasadnić w sposób czytelny swoją decyzję. Organ podkreślił, że ustawodawca przewidział trzy rozwiązania dla dłużnika alimentacyjnego, które winny przyczyniać się do poprawy jego sytuacji. Po pierwsze, może on wystąpić o odroczenie spłaty występującego zadłużenia, o rozłożenie na raty, a w ostateczności o umorzenie występującego zadłużenia. Zamieszczenie w przepisie art. 30 ust. 2 tej ustawy wymienionych możliwości poprawy sytuacji dłużnika alimentacyjnego równoznaczne jest z tym, że stosowane one winny być w określony sposób, a mianowicie od najmniej dającego po wywołujący najdalej idący skutek. Z tego powodu, dłużnik alimentacyjny winien, w pierwszej kolejności, wykorzystać przysługującą mu możliwość odroczenia terminu spłaty występującego zadłużenia lub rozłożyć tę spłatę na raty a dopiero w ostateczności występować o umorzenie występującej należności. Kolegium nadmieniło, że z zaskarżonej decyzji wynika, że sytuacja zdrowotna i dochodowa strony jest trudna, jednakże zła sytuacja finansowa jest typową cechą większości zobowiązanych, za których świadczenia wypłaca fundusz alimentacyjny, a ponadto umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby do przerzucenia obowiązku utrzymania dzieci dłużnika przez wszystkich podatników, a zatem sprzeciwia się temu interes społeczny. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń musi być traktowane jako coś wyjątkowego i dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia muszą zachodzić szczególne okoliczności. Zdaniem Kolegium, umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium wskazało, iż świadczenia pieniężne przewidziane w przepisach o zaopatrzeniu emerytalno - rentowym nie są wyłączone spod egzekucji z mocy prawa i egzekucja w takich przypadkach odbywa się na zasadach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym, w tym konkretnie przypadku w ustawie z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jeżeli z powodu wyzbycia się przez stronę majątku organ egzekucyjny nie znalazł innej możliwości zaspokojenia roszczeń wierzyciela, to nie można temu postępowaniu postawić zarzutu naruszenia prawa z tej przyczyny, że jest dla strony uciążliwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący E.B. wskazywał, że z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie sam zająć się swoimi sprawami Nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wniósł o umorzenie zaległych świadczeń wypłaconych w miejsce alimentów. Z uzasadnienia skargi wynika, że E.B. w [...] r. uległ wypadkowi w wyniku którego stał się niezdolny do pracy, utrzymuje się z renty chorobowej, w [...] r. przepisał na siostrę gospodarstwo rolne. Następnie skarżący wskazał, że nie ma jakichkolwiek środków by pokryć zobowiązania alimentacyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z przywołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, które to ustalenie obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Stosownie do jego treści organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie- działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy te nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W szczególności organy nie rozważyły, czy odmowa umorzenia wyżej wymienionych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla wnioskodawcy i biorąc pod uwagę konkretną bardzo trudną sytuację skarżącego nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jego dalszej egzystencji, albo uniemożliwi mu zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji jedynym dochodem poważnie schorowanego skarżącego jest jedynie renta w wysokości [...] zł (po potrąceniach alimentacyjnych). Z dołączonego do akt kwestionariusza wywiadu środowiskowego wynika, że stałe miesięczne wydatki ponoszone przez skarżącego wynoszą około [...] zł., a zatem na zaspokajanie pozostałych potrzeb (ubranie, jedzenie, środki czystości) pozostaje skarżącemu miesięcznie, co najwyżej kwota około [...] zł. Z wywiadu nie wynika, aby skarżący otrzymywał pomoc materialną od rodziny. Godzi się także zauważyć, że akta administracyjne nie zawierają kopii decyzji rentowej. Nie sposób również nie zauważyć, że rubryka nr 15 w wywiadzie środowiskowym nie jest wypełniona, co uniemożliwia ustalenie, czy skarżącemu potrącane są bieżące alimenty i czy jest do ich łożenia zobowiązany nadal, czy też inne należności alimentacyjne (niewypełniona jest także rubryka 15 w zakresie wysokość zaległych alimentów). W świetle twierdzeń skarżącego, że gospodarstwo i dom skarżący (z powodu choroby) przepisał ponad [...] lat temu, niezrozumiałe są wywody organu odwoławczego o wyzbyciu się przez niego majątku. Taka kwestia mogła by być rozpatrywana jedynie w przypadku, gdy w toku postępowania o zwrot należności skarżący celowo wyzbywa się majątku. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie może podzielić stanowiska organów. Podkreślić należy, że organy powinny były dogłębnie przeanalizować aktualną sytuację dochodową i rodzinną skarżącego. Oznacza to, iż argumentem przemawiającym za odmową umorzenia nie może być ustalenie, że być może w przyszłości sytuacja skarżącego się poprawi. Organy nie ustosunkowały się do bieżącej aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, a przecież to właśnie winny były poczynić, mając do dyspozycji zgromadzony materiał dowodowy. Ustawodawca formułując przesłanki art. 30 ust. 2 powoływanej ustawy nie wskazał jakiego czasookresu ma dotyczyć analiza sytuacji dochodowej rodziny, co oznacza, że kierując się ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany był przeanalizować i uwzględnić stan aktualny, bieżący. Godzi się tu wskazać na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 371/11 (CBOSA), gdzie wskazano wprost, że "ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności". Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji, Nie przesądzając jednocześnie wyników ponownie prowadzonego postępowania wskazać godzi się, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny i okoliczności sprawy, a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organy dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, powinny zatem podjąć wszelkie konieczne czynności, a w tym przeprowadzić między innymi dowody o których stanowi art. 75 § 1 k.p.a., które pozwoliłyby na jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.