IV SA/Gl 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] r. zmieniającą z dniem [...]r. ostateczną decyzję tego organu z dnia [...]r. w części dotyczącej wysokości odpłatności za godzinę świadczonych na rzecz T. S. usług opiekuńczych z kwoty 3,16 zł. na kwotę 7,58 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...]r. organ I instancji przyznał stronie pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania w zakresie zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych, opieki higieniczno - sanitarnej i pielęgnacji zalecanej przez lekarza w okresie od [...]r. do [...]r. w wymiarze 2 godzin dziennie. Odpłatność za usługi opiekuńcze została ustalona w kwocie 3,16 zł, co stanowiło 25 % kosztu jednej godziny usługi (całkowity koszt jednej godziny usługi wynosił 12,64 zł.). Organ podniósł, że z treści decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat M. o waloryzacji emerytury z dnia [...]r. znak: [...] wynikało, iż kwota emerytury skarżącej od [...]r. została podwyższona do 1458,83 zł. (poprzednio wynosiła 1396,55 zł.). W związku z tym, decyzją z dnia [...]r. Kierownik Działu Usług Opiekuńczych MOPS w M.– na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - zmienił z dniem [...]r. własną decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej wysokości odpłatności za godzinę świadczonych usług opiekuńczych z kwoty 3,16 zł na kwotę 7,58 zł. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r., w wyniku rozpoznania odwołania, uchyliło wyżej wymienione rozstrzygnięcie z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że decyzja ze względu na konstytutywny charakter może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość, zatem brak było podstaw do zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, z chwilą zmiany sytuacji dochodowej osoby uprawnionej. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji w dniu [...]r. przeprowadził kolejną aktualizację wywiadu środowiskowego i ustalił, że T. S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 1458,83 zł., ponosi koszty utrzymania mieszkania w wysokości 527,35 zł. oraz zakupu lekarstw w kwocie 164,15 zł. ( w [...]r.). W zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. organ odwoławczy uznał, że wobec powyższych ustaleń organ I instancji prawidłowo zmienił z dniem [...]r. wysokość odpłatności za godzinę świadczonych na rzecz skarżącej usług opiekuńczych z kwoty 3,16 zł. na kwotę 7,58 zł. Podniósł, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...]r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 4075), opłata za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze uzależniona jest od wysokości posiadanego dochodu i obliczona zgodnie z tabelą stawek odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z tabeli zamieszczonej w załączniku do przedmiotowej uchwały wynika, iż dla osoby uzyskującej dochód w wysokości powyżej 200% do 300% ustawowego kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej), odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze wynosi 25 % za jedną godzinę, natomiast w przypadku osoby uzyskującej dochód w wysokości powyżej 300% do 400% ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, odpłatność za przyznane usługi rehabilitacyjne wynosi 60 % za jedną godzinę, tj. 7,58 zł. Następnie organ wskazał, że aktualny dochód strony wynosi 1458,83 zł., a wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe dla niej wynosi 477 zł. Wobec tego, w związku z aktualną wysokością dochodu - powyżej 300%, a poniżej 400% ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, kwota odpłatności skarżącej za usługi opiekuńcze powinna być obliczona przy zastosowaniu wskaźnika procentowego wynoszącego 60%. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z zarządzeniem Nr [...]z dnia [...]r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za jedną godzinę usług opiekuńczych - wysokość całkowitego kosztu jednej godziny usługi opiekuńczej od dnia [...]r. wynosi 12,64 zł. Wobec tego, ustalona obecnie wysokość odpłatności skarżącej za jedną godzinę świadczenia wyniosła 7,58 zł (60 % z kwoty 12,64 zł.). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), członkowie składów orzekających kolegium przy orzekaniu związani są przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przepisami takimi są m. in. akty prawa miejscowego, w tym m. in. uchwały rady gminy. W związku z tym ważna uchwała rady gminy stanowi na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie przewidzianym przez prawo. Ponadto organ podkreślił, że wydanie decyzji zmieniającej wysokość odpłatności za godzinę świadczonych usług opiekuńczych z kwoty 3,16 zł. na kwotę 7,58 zł. nastąpiło wskutek zmiany wysokości dochodu strony z kwoty 1396,55 zł. na kwotę 1458,83 zł. Dodał, że zgodnie z art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 47,70 zł. Natomiast w przypadku strony wzrost emerytury wyniósł 62,28 zł., a zatem przekroczył 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. S. wskazała, że waloryzacja świadczenia emerytalnego w [...] roku wyniosła 4,62%, natomiast opłata za usługi opiekuńcze została przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. podwyższona o 140%, co jest rażącym naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej zagwarantowanej w preambule Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Ponadto podniosła zarzut, że niesprawiedliwa oraz nielogiczna jest konstrukcja progów "dochodowości", na podstawie których ustalana jest wysokość opłaty pielęgnacyjnej. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której niewielkie przekroczenie wyznaczonego progu powoduje drastyczny wzrost opłaty. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując ocenę przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Ponadto art. 50 ust. 6 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Natomiast według tabeli zamieszczonej w wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 tej ustawy - uchwale Rady Miasta w M. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 4075), w przypadku osoby samotnie gospodarującej uzyskującej dochód w wysokości powyżej 300% do 400% ustawowego kryterium dochodowego, odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze wynosi 60 % za jedną godzinę. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył powyższe regulacje i wskazał, że z uwagi na to, iż aktualny dochód skarżącej wynosi powyżej 300% ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, kwota odpłatności za przyznane jej usługi opiekuńcze została obliczona przy zastosowaniu wskaźnika wynoszącego 60%. Ponadto dodał, że zgodnie z zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za jedną godzinę usług opiekuńczych - wysokość całkowitego kosztu jednej godziny usługi opiekuńczej od dnia [...]r. wynosi 12,64 zł. W powyższym zakresie wskazać jednakże należało, że akta administracyjne nie zawierają odpisu cytowanego przez organ zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za jedną godzinę usług opiekuńczych. Niewątpliwie zaś określona w wymienionym dokumencie wysokość kosztu jednej godziny usług opiekuńczych była podstawą ustalenia kwoty odpłatności za przyznane skarżącej usługi opiekuńcze. Wobec tego organ odwoławczy – w ramach oceny prawidłowości określenia przez organ pomocy społecznej, kwoty odpłatności skarżącej za usługi opiekuńcze - będąc zobowiązany, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., do przedstawienia w decyzji ustaleń w zakresie podjętego rozstrzygnięcia - miał również obowiązek zamieścić w aktach dokumenty stanowiące podstawę jego oceny. Pominięcie organu w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 8 K.p.a., według którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zarządzenie Dyrektora MOPS, nie będące aktem prawa miejscowego, nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym i z tego powodu istotne znaczenie ma umożliwienie stronie zapoznania się z jego treścią poprzez zamieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, której rozstrzygnięcie zostało wydane na jego podstawie. Ponadto powyższe umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły wysokość kwoty odpłatności skarżącej za przyznane jej usługi opiekuńcze. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i dołączy do akt odpis wymienionego zarządzenia Dyrektora MOPS w M.oraz ponownie rozpatrzy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i oceni na podstawie jego całokształtu, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.